Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Grundlagen

In allen Bundesländern haben die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, auf Kommunal- oder Kreisebene mit Hilfe von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid direkt in die lokale Politik einzugreifen. Mithilfe eines Bürgerentscheids können sie ihren gewählten Repräsentant/innen vor Ort eine Sachentscheidung aus der Hand nehmen. Sie verhindern damit eine bereits beschlossene Maßnahme oder setzen eine neue Maßnahme durch. Der Bürgerentscheid ist mit einem Beschluss des Gemeinderates gleichzusetzen. Bürgerbehren und –entscheide sind also machtvolle Instrumente.

Die kommunale Volksgesetzgebung setzt sich üblicherweise aus den zwei genannten Stufen »Bürgerbegehren« und »Bürgerentscheid« zusammen. Im Mittelpunkt eines Bürgerbegehrens – es ist der Antrag auf einen Bürgerentscheid – steht die Sammlung von Unterschriften. Alle Bürger/innen, die eine Abstimmung über einen bestimmten Sachverhalt herbeiführen wollen, tragen sich in Listen ein. Werden ausreichend viele Unterschriften gesammelt, kann es im zweiten Schritt zu einem Bürgerentscheid kommen. Er ist die Abstimmung über den Sachverhalt selbst. Ein Bürgerentscheid wird wie eine Wahl durchgeführt.

Die Gemeindevertretungen haben in den meisten Bundesländern ihrerseits das Recht, den Bürger/innen per Ratsbeschluss eine Sachfrage zur Abstimmung vorzulegen. Hier spricht man von einem »Ratsbürgerentscheid«.

Teilnehmen an Bürgerbegehren und Bürgerentscheid – also unterschreiben und abstimmen – dürfen nur »Bürgerinnen und Bürger«, also diejenigen, die zu den Kommunalwahlen wahlberechtigt sind.

Formale und praktische Voraussetzungen

Ein Hängeregister von oben

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (sowie der Ratsbürgerentscheid) werden durch die Gemeindeordnungen bzw. die Kommunalverfassungen der Länder geregelt. Je nach Bundesland sind mit der Initiierung eines Bürgerbegehrens und der Durchführung eines Bürgerentscheids unterschiedliche gesetzliche Vorgaben verknüpft.

Die Gemeindordnungen regeln die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens. Zulässig ist ein Bürgerbegehren, wenn sein Inhalt nicht Bestandteil eines »Negativkatalogs« ist. Mit einem »Negativkatalog« schließen alle Gemeindeordnungen eine Vielzahl von Themen vom Bürgerbegehren aus. Sie haben ihren Schwerpunkt oft im Bereich der Finanz-, Haushalts- und Personalangelegenheiten der Kommune.

Die Formulierung der Abstimmungsfrage und die Gestaltung der Unterschriftenlisten müssen sich ebenfalls an gesetzlichen Vorgaben orientieren. Die Abstimmungsfrage muss so deutlich formuliert sein, dass die Unterzeichner/innen wissen, worum es geht und die Verwaltung eine klare Handlungsanweisung erhält. Die meisten Bundesländer schreiben zudem vor, dass sie mit Ja oder Nein zu beantworten sein muss. Neben der Abstimmungsfrage muss auf allen Unterschriftenlisten auch eine Begründung stehen.

Bei der Durchführung eines Bürgerbegehrens sind – insbesondere dann, wenn gegen einen Ratsbeschluss vorgegangen wird – strenge Fristen für die Beantragung und Durchführung der Unterschriftensammlung zu beachten. Auch das Einleitungsquorum – d.h. die notwendige Zahl an Unterschriften für ein Bürgerbegehren – legt der Gesetzgeber auf Länderebene fest. Die strikten Vorgaben sind in jedem Fall zu beachten, damit ein Bürgerbegehren nicht an Formalitäten scheitert.

In allen Ländern müssen bei einem Bürgerbegehren bis zu drei bzw. genau drei Personen benannt werden, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Sie werden auch als Vertreter/innen, Vertretungsberechtigte oder Vertrauensleute bezeichnet. Die Vertretungsberechtigten stellen das Bindeglied zwischen den Unterzeichner/innen des Bürgerbegehrens und der Gemeinde dar und fungieren als Ansprechpartner/innen für Verwaltung und Öffentlichkeit. Nur Einzelpersonen (auch Gemeinderatsmitglieder), nicht aber Organisationen, Verbände oder Bürgerinitiativen dürfen kollektiv als Vertretungsberechtigte eines Bürgerbegehrens auftreten.

Neben den rechtlichen Anforderungen gilt es für Initiativen, die ein Bürgerbegehren vorantreiben, Öffentlichkeitsarbeit für ihr Anliegen zu machen. Dazu gehören die Formulierung eines eingängigen Mottos, das Anfertigen von Pressemitteilungen und Informationsmaterial sowie die Mobilisierung der Bevölkerung auf der Straße und im Internet.

Nicht unterschätzt werden sollte zudem, dass jedes Bürgerbegehren Geld kostet. Es gibt grundsätzlich keinerlei Erstattung von Seiten der Kommune an die Organisatoren. Die Spendeneinwerbung ist deswegen unverzichtbar. Auf jeder Veröffentlichung des Bürgerbegehrens sollte unter Angabe der Kontonummer zum Spenden aufgerufen werden. Hilfreich sind auch finanzkräftige und organisationsstarke Bündnispartner und Unterstützer/innen. Denn desto mehr Partner zur Verfügung stehen, desto leichter ist es, die notwendigen Unterschriften zusammenzubekommen und den späteren »Abstimmungskampf« mit seinem erheblichen organisatorischen Aufwand zu bewältigen.

Durchführung

Sobald die Unterschriftenlisten fristgerecht eingereicht worden sind, wird das Bürgerbegehren auf seine rechtliche Zulässigkeit hin geprüft. In der Regel erfolgt diese Prüfung durch das Rechtsamt der Stadt. Die Verwaltung legt der Gemeindevertretung dann einen Beschlussvorschlag vor. Es gibt in verschiedenen Bundesländern aber auch andere Vorgehensweisen – in Schleswig-Holstein beispielsweise prüft die Kommunalaufsicht die Zulässigkeit. In öffentlicher Sitzung stimmt die Gemeindevertretung mit einfacher Mehrheit über die Zulässigkeit ab.

Sind genügend Unterschriften in vorgegebenen Zeitraum zusammen gekommen und werden alle weiteren formalen Voraussetzungen erfüllt, hat die Gemeindevertretung die Möglichkeit das Anliegen der Initiative zu übernehmen. Geschieht dies nicht, wird ein Bürgerentscheid angesetzt. Während das Bürgerbegehren durch die Initiator/innen durchgeführt werden muss, liegt die Organisation des Bürgerentscheids bei der Gemeinde. Sie übernimmt dabei alle anfallenden Kosten. Auch die Regelungen zur Information der Bürger/innen oder die Festlegung des Abstimmungstermins unterscheiden sich in den 16 Bundesländern teils erheblich.

Ein Bürgerentscheid hat schließlich nur dann Erfolg, wenn die Mehrheit der Abstimmenden einem Anliegen zustimmt und diese Mehrheit einen bestimmten Anteil an allen Stimmberechtigten ausmacht. Diese Konstruktion nennt man »Zustimmungsquorum«. Es variiert zwischen 8 Prozent in Schleswig-Holstein und 30 Prozent im Saarland. Nur im Stadtstaat Hamburg entscheidet die Mehrheit der Abstimmenden ohne Quorum. Durch niedrige Abstimmungsbeteiligung kann ein Entscheid also scheitern. Dies nutzen Gegner/innen des Bürgerbegehrens teils aus, indem sie ihrerseits keine öffentliche Aufmerksamkeit generieren oder sogar zum Boykott aufrufen.

Ein erfolgreicher Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Ratsbeschlusses, das heißt er muss von der Verwaltung genauso umgesetzt werden. Zudem löst ein erfolgreicher Bürgerentscheid eine Abänderungssperre aus: innerhalb einer bestimmten Zeitspanne kann die Entscheidung entweder gar nicht oder nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden. Ein erfolgreicher Bürgerentscheid hat damit einen höheren Bestandsschutz als ein Ratsbeschluss, der vom Rat jederzeit geändert werden kann.

Bei einem gescheiterten Bürgerentscheid ist die Angelegenheit in vielen Bundesländern damit erledigt. In anderen ist die Gemeindevertretung verpflichtet (erneut) eine Entscheidung in der Sache zu treffen. Wenn der Entscheid am Quorum gescheitert ist, sollten die Organisator/innen an die Gemeindevertretung appellieren, das Bürgervotum nicht zu missachten. In allen Bundesländern löst ein gescheiterter Bürgerentscheid die sogenannte Initiativsperre aus: Die Bürger/innen dürfen innerhalb von zwei bis drei Jahren kein zweites Bürgerbegehren in derselben Angelegenheit starten.