Zukunft der Bürgerbeteiligung

Gute Demokratien zeichnen sich durch eine Vielfalt von demokratisch geprägten und demokratieförderlichen Institutionen und Prozessen in möglichst vielen gesellschaftlichen Bereichen aus. Ihre Grundlage ist die intensive Beteiligung ihrer Bürgerinnen und Bürger an öffentlichen Angelegenheiten.

Kommunen sind lokale Keimzellen der Demokratie. In vielen Kommunen gibt es bereits heute große und kleine Beteiligungsprojekte mit beeindruckenden Ergebnissen. Dennoch ist die politische Partizipation der Bürger/innen in den Kommunen und in Deutschland insgesamt noch keine Alltagskultur. Das hat verschiedene Gründe, von denen einige nachfolgend skizziert werden. 

Bürgerbeteiligung kommt oft zu spät

Ein Dilemma der politischen Beteiligung ist, dass Interesse und Engagement vielfach erst bei persönlicher Betroffenheit entstehen. Persönliche Betroffenheit tritt aber oft verspätet ein, wenn Entscheidungsprozesse schon ein Stadium erreicht haben, in dem die Möglichkeiten zur Einflussnahme nur noch begrenzt sind (vgl. Abbildung). Es ist sinnvoll, Bürgerbeteiligung frühzeitig anzubieten: Je früher die Bürgerinnen und Bürgern beteiligt werden, desto erfolgreicher kann Bürgerbeteiligung sein.

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Vorbehalte in Verwaltung, Politik und Bürgerschaft

Viele Politiker/innen und Verwaltungsmitarbeiter/innen befürchten, durch ein Mehr an Bürgerbeteiligung an Einfluss zu verlieren. Sie sind unsicher und wissen nicht, wie sie mit dem vermehrten Wunsch nach Beteiligung umgehen sollen – selbst wenn sie erkannt haben, dass die Einbindung der Bürger/innen in politische Entscheidungsprozesse notwendig ist.

Obwohl der Methodenkoffer der Bürgerbeteiligung prall gefüllt ist, mangelt es bei den Mitarbeiter/innen der Kommunalverwaltungen, die häufig auch mit der Realisierung der Bürgerbeteiligung betraut sind, am Wissen über die Umsetzung von Beteiligungsprozessen und an den entsprechenden Strukturen, diese zu realisieren. Oftmals fehlt ihnen zudem der erforderliche zeitliche Spielraum, um Beteiligungsprozesse umzusetzen. Für den Einsatz externer Dienstleister hingegen mangelt es in den Kommunen häufig an Geld.

Symbol: »Tipp« (eine stilisierte Glühbirne)

Der Deutsche Städtetag hat Ende 2013 ein Arbeitspapier mit »Thesen zur Weiterentwicklung der lokalen Demokratie« (PDF) vorgelegt. Darin spricht sich der kommunale Spitzenverband, dem rund 3.400 Städte und Gemeinden angehören, dafür aus, Bürgerbeteiligung vor Ort als kommunale Querschnittsaufgabe zu stärken. Die Aufgabe der Verwaltungen wird vor diesem Hintergrund »zukünftig immer stärker darin bestehen, vorhandene Bürgerpotentiale zu fördern, Prozesse zu moderieren, demokratische Spielregeln zu vereinbaren, Informationen adressatengerecht zu vermitteln sowie beteiligungsferne Schichten zu aktivieren.«

Auch bei vielen Bürger/innen ist das Bewusstsein für die Möglichkeiten einer verstärkten Mitwirkung (noch) nicht angekommen. Trotz der Forderung nach mehr Beteiligung ist es nur ein kleiner Teil der Menschen, der sich in Fragen der gesellschaftlichen Entscheidungsfindung einbringt oder einmischt; wichtige Bevölkerungsgruppen sind zudem unterrepräsentiert.

Entbehrliche der Bürgergesellschaft? Prof. Franz Walter und Johanna Klatt, Göttinger Institut für Demokratieforschung, über das Engagement sozial benachteiligter Menschen (2011, Video).

Insgesamt lässt sich feststellen, dass ein gesamtstrategischer Ansatz hin zu mehr Bürgerbeteiligung auf allen Ebenen unserer Demokratie fehlt. Bürgerbeteiligung ist nur in wenigen Kommunen verbindlich verankert. Sie ist somit zumeist von einem außerordentlichen Engagement einzelner Personen oder Gruppen oder von der finanziellen Unterstützung durch entsprechende Förderprogramme abhängig.

Im Folgenden werden – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – einige Aspekte und Handlungsansätze genannt, welche für die Stärkung der Bürgerbeteiligung von Bedeutung sind.

Politik, Verwaltung, Bürgergesellschaft

Bürgerbeteiligung ist keine »kommunikative Einbahnstraße«. Sie wird einerseits von Bürger/innen eingefordert und andererseits von Verwaltung und Politik angeboten. Nicht immer stoßen die Forderungen nach mehr Beteiligung und die damit verbundenen inhaltlichen Ansprüche der Bürger/innen auf Widerhall bei den Vertreter/innen der öffentlichen Hand. Auch umgekehrt bleiben die Aufrufe von Verwaltung und Politik zur Bürgerbeteiligung teils ungehört. Themen, Zeiten, Kommunikationskanäle und Rahmenbedingungen passen oftmals nicht zusammen. Dies führt zu Unsicherheit, Ärger und mitunter zu Wut auf beiden Seiten.

  • Eine wesentliche Herausforderung für die Zukunft ist es demnach, die Schnittstellen zwischen den Aktivitäten und Forderungen der Bürger/innen und den Beteiligungsangeboten von Politik und Verwaltung besser zu verzahnen. Dies bedeutet auch, dass Bürgerbeteiligung, die den Erfordernissen der modernen Gesellschaft gerecht wird, nicht länger in den »klassischen« Betrachtungsformen von bottom-up und top-down betrachtet werden kann. Vielmehr müssen übergreifende Diskurse gestaltet werden.

Mutbürger statt Wutbürger: Interview mit Prof. Claus Leggewie, Direktor des Kulturwissenschaftlichen Instituts Essen (2011)

Entscheidungsfindung, Ergebnistransfer, Macht

Bürgerbeteiligungsprozesse sind häufig informeller Natur und rechtlich nicht verbindlich. In den meisten Fällen ist nicht geregelt, wie mit den Beteiligungsergebnissen in letzter Konsequenz umgegangen werden muss. Deshalb hängt es vielfach vom politischen Willen und den Rahmenbedingungen vor Ort ab, ob Voten der Bürger/innen Beachtung finden.

In vielen Partizipationsvorhaben führt dies immer wieder zu Verwerfungen: Die Bürger/innen sind enttäuscht und empfinden Bürgerbeteiligung als »Treppe ins Nichts« (Roland Roth), wenn die Ergebnisse der Bürgerbeteiligung nicht ausreichend in die Entscheidungsfindung einbezogen werden. Politik und Verwaltung fühlen sich durch die an Beteiligungsprozesse geknüpften Erwartungen gegängelt. Sie beklagen eine durch Beteiligung hervorgerufene »Komplexitätsvermehrung« (Helmut Klages), sprechen von der Entstehung eines »Nebenparlaments« und mangelnder Repräsentativität.

  • Damit Bürgerbeteiligung z.B. bei konfliktbeladenen Planungsprozessen erfolgreich sein kann, müssen jedoch die Vorbehalte der Bürger/innen ernst genommen werden. Wenn der Ergebnistransfer aus einem informellen Beteiligungsverfahren in den Gemeinderat nicht belastbar geklärt ist, verlaufen die Beteiligung und das Engagement der Bürgerinnen und Bürger im Sande.

»Beteiligen, wenn noch Spielraum vorhanden ist«: Interview mit Martina Richwien, IFOK-Expertin für Bürgerbeteiligung, im Rahmen des »Forums für Bürgerbeteiligung und kommunale Demokratie« vom 13.–15. September 2013.

Bürgerbeteiligung verläuft häufig quer zu bestehenden Machtverhältnissen und Governance-Strukturen. Die Kommunalpolitik tut sich vielfach schwer, Macht mit Bürger/innen zu teilen und deren Votum entsprechend anzuerkennen. Es besteht die Befürchtung, Entscheidungskompetenzen und Einflussmöglichkeiten zu verlieren und durch neue, unbekannte und weniger kontrollierbare Machtkonstellationen zu ersetzen.

  • Eine wesentliche Herausforderung der Zukunft ist es deshalb Wege zu finden, die in den Beteiligungsprozessen gefundenen (informellen) Kompromisse – für alle Beteiligten zufrieden stellend – in die politische Entscheidungsfindung einzubeziehen und gleichzeitig den gewählten Kommunalparlamenten Entscheidungs- und Handlungsspielräume zu erhalten. Dazu muss sich aber auch das Selbstverständnis von Politiker/innen hin zu »Managern der Vielfalt demokratischer Strömungen« (Thomas Leif) ändern: »Das heißt, sie werden nicht mehr dafür belohnt, wenn sie Patriarchen ihrer Parteien sind und die Macht unter sich verteilen. Sondern sie werden Anerkennung kriegen und auch Machtressourcen, wenn sie das, was in der Bevölkerung, in der Bürgerschaft ist, bündeln, integrieren, zusammenführen und zu guten Lösungen bringen.«

Interview mit Prof. Thomas Leif im Rahmen des »Forums für Bürgerbeteiligung und kommunale Demokratie« vom 24.–26. September 2010.

Engagementförderung und Beteiligungsförderung

Die Beteiligung der Bürger/innen an politischen Entscheidungsprozessen und ihr bürgerschaftliches Engagement sind zwei Seiten derselben Medaille. Wenn sich Bürgerinnen und Bürger für das Gemeinwesen einsetzen, dann verbinden sie damit in der Regel Ansprüche auf eine Mitgestaltung der Gesellschaft. Bürgerschaftliches Engagement besitzt eine demokratiepolitische Dimension; Engagementpolitik ist so verstanden immer auch Demokratiepolitik. 

  • In vielen Förderprogrammen werden jedoch verstärkt Maßnahmen zur Engagementförderung im Sinne der Stärkung sozialen Teilhabe unterstützt. Dies ist wichtig, dennoch müssen auch die Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger/innen an politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Entscheidungen unterstützt, gefördert und gestärkt werden. Ein wichtiges strategisches Element in diesem Zusammenhang wäre es beispielsweise, demokratische Strukturen in Schulen und Kindertagesstätten zu fördern und »Demokratielernen« von Anfang an zu ermöglichen.

Organisation und Kommunikation

Um Partizipation zu stärken, muss die Beteiligung der Bürger/innen wirklich gewollt sein – von allen Akteuren. Bürgerbeteiligung braucht Motivation und Bereitschaft zur Kommunikation mit den jeweils anderen Akteuren. Insgesamt gilt es, in der Kommunikation zwischen den Akteuren gegenseitiges Verstehen zu ermöglichen und Vertrauen aufzubauen. Bürgerbeteiligung bedarf zudem einer weiteren wichtigen Grundlage: Sie muss auch strukturell und organisatorisch möglich und machbar sein. Bürgerbeteiligung braucht eine strukturelle Basis – und dies bei möglichst vielen Akteuren.

  • Kommunalpolitik und -verwaltung müssen lernen, ihre Kommunikation nach »Außen« zu stärken. Sie müssen Methoden und Techniken lernen, mit den Bürger/innen konstruktiv Diskurse zu führen und Entscheidungsprozesse gemeinsam zu gestalten. Zugleich müssen die Bürger/innen das Zusammenspiel mit Politik und Verwaltung aktiv gestalten. Es gilt, die mancherorts intensiv gepflegten Feindbilder abzubauen und die Bereitschaft zu stärken, sich auf Diskurse einzulassen.
  • Insbesondere Kommunalpolitik und -verwaltung müssen ihre internen Prozesse idealerweise so gestalten, dass sie »beteiligungskompatibel« sind. Bürgerbeteiligung erfordert einen nach innen gerichteten Veränderungsprozess und eine andere Bewertung von Führung. Die klassischen bürokratischen Steuerungsprinzipien wie Hierarchie und Weisung sind kontraproduktiv und können nicht auf Bürgerbeteiligungsprozesse übertragen werden.

Direkte Demokratie und Diskursive Demokratie

Die Diskussionen über mehr Bürgerbeteiligung leiden in der Öffentlichkeit häufig unter direktdemokratischer Schieflage. Grundsätzlich ist das sinnvolle Zusammenspiel zwischen den Forderungen nach mehr direkter Demokratie in Form von Bürgerbegehren und -entscheiden und den diskursiv angelegten Beteiligungsverfahren wenig diskutiert und erforscht. Meist werden beide Verfahrensansätze in den »Topf der Bürgerbeteiligung« geworfen, ohne ihre deutlichen Unterschiede in den Abläufen, der Zielgruppenansprache oder den Möglichkeiten der Kompromissfindung zu thematisieren.

  • Zukünftig bedarf es einer intensiven Auseinandersetzung über die Schnittstellen beider Ansätze, deren jeweilige Vor- und Nachteile und das Gestaltungspotenzial.

Die Zukunft der Bürgerbeteiligung: Interview mit Prof. Roland Roth, Hochschule Magdeburg-Stendal, im Rahmen des »Forums für Bürgerbeteiligung und kommunale Demokratie« vom 24.–26. September 2010.