Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind Instrumente, mit denen man sich auf kommunaler Ebene direkt in einer Sachfrage in den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess einmischen kann.
Beispielhaft für eine offizielle Definition kann die Formulierung der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung herangezogen werden: »Die Bürger können beantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid).« (§ 26 Abs.1 GO NW)
Mit anderen Worten:
Ein Bürgerbegehren ist der Antrag der Bürgerinnen und Bürger an die Gemeindevertretung, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Ein Bürgerentscheid ist die Abstimmung der Bürgerinnen und Bürger über eine kommunalpolitische Sachfrage. Die Bürgerinnen und Bürger gehen dabei – wie bei einer Wahl - zu den Abstimmungslokalen und geben ihre Stimme ab.
Beim Bürgerbegehren tragen sich zunächst all diejenigen in Unterschriftenlisten ein, die möchten, dass ein Bürgerentscheid stattfindet. Die Abgabe der Unterschrift bedeutet nicht zwingend eine Meinungsäußerung in der Sache. Auch wer dem Ziel des Begehrens nicht zustimmt, aber dennoch der Meinung ist, über eine bestimmte Angelegenheit sollten die Bürgerinnen und Bürger selber entscheiden, kann unterschreiben. In der Regel ist aber der Eintrag in eine Unterschriftenliste zugleich eine Meinungsäußerung in der Sache.
Ziel eines Bürgerbegehrens ist also, dass eine vom Gemeinderat beschlossene Maßnahme verhindert oder eine neue Maßnahme durchgesetzt wird. Dieses Ziel kann auf verschiedene Weise erreicht werden:
- Bereits die glaubwürdige Ankündigung eines Bürgerbegehrens kann in Einzelfällen den Gemeinderat überzeugen. Das kommt eher selten vor.
- Die erfolgreiche Sammlung von Unterschriften kann den Gemeinderat umstimmen. Auch dies ist die Ausnahme.
- Nach einem erfolgreichen Bürgerbegehren kann der Gemeinderat das Bürgerbegehren übernehmen; oder die Vertretungsberechtigten und der Gemeinderat einigen sich auf einen Kompromiss. Das kommt schon öfter vor, ist aber immer noch ein Ausnahme.
- Der Bürgerentscheid ist erfolgreich. Dies ist die häufigste Form, das Ziel eines Bürgerbegehrens zu erreichen.
Bürgerbegehren sind nicht dazu da, individuelle Einzelinteressen durchzusetzen, z.B. nachträglich die Zustimmung zu einem abgelehnten Bauantrag zu erzwingen. Hierbei handelt es sich um einen Verwaltungsakt, gegen den Rechtsmittel eingelegt werden können. Bürgerbegehren dienen vielmehr den Bürgerinnen und Bürger dazu, Ratsbeschlüsse zu korrigieren bzw. Maßnahmen von allgemeinem Interesse durchzusetzen.
Manchmal sind Kommunalpolitiker/innen der Meinung, dass die Bevölkerung über eine Streitfrage abstimmen sollte. Sie beschließen dann von sich aus, einen Bürgerentscheid durchzuführen; man nennt diesen Vorgang »Ratsbegehren«. Der Rat muss in diesem Fall mit einfacher Mehrheit oder mit Zweidrittelmehrheit die Durchführung des Bürgerentscheids beschließen. Ratsbegehren sind jedoch nicht in allen Bundesländern möglich.
Während das Verfahren zum Bürgerentscheid per Ratsbegehren abgekürzt wird, gibt es in einigen Bundesländern auch eine dritte Stufe. In Berlin, Bremen (nicht Bremerhaven) und Thüringen muss vor der Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren ein Zulassungsantrag gestellt werden.
Im Normalfall ist das Verfahren aber zweistufig:
- erst findet das Bürgerbegehren statt,
- dann folgt der Bürgerentscheid.
