Themen und Gegenstände

Ein Bürgerentscheid findet nur dann statt, wenn das ihm vorausgehende Bürgerbegehren materiell, d.h. von Inhalt und Thema her, zulässig ist. Welche Themen Gegenstand eines Bürgerbegehrens und damit auch eines Bürgerentscheids werden können, ist in erster Linie von der jeweiligen Gemeindeordnung abhängig. Die dort getroffenen Regelungen weichen sehr stark voneinander ab.

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Ob ein Gegenstand bürgerbegehrensfähig ist, unterscheidet sich von Bundesland zu Bundesland. Lesen Sie unbedingt den entsprechenden Passus in Ihrer Gemeindeordnung nach!

Alle Gemeindeordnungen sind sich darin einig, dass Bürgerbegehren grundsätzlich nur über Angelegenheiten der Gemeinde stattfinden können, also über Gegenstände, die in den kommunalen Zuständigkeitsbereich fallen. Allgemeinpolitische Fragen, z.B. Resolutionen über verteidigungspolitische Entscheidungen oder Ähnliches, gehören nicht dazu. Diese Regelung ist unumstritten und korrespondiert mit der Tatsache, dass auch die Gemeinderäte nur Entscheidungskompetenzen bei Aufgaben haben, die zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehören. Aber auch Auftrags- und Weisungsangelegenheiten, wie z.B. die Bauaufsicht oder das Pass- und Meldewesen, sind vom Bürgerbegehren ausgeschlossen.

Grundsätzlich gilt, dass nur eine solche Angelegenheit bürgerbegehrensfähig ist, in der auch der Gemeinderat Entscheidungen treffen kann. Das heißt, wenn z.B. Angelegenheiten eines städtischen Unternehmens (Stadtwerke, Wohnungsbaugesellschaft etc.) betroffen sind, ist nicht immer ein Bürgerbegehren möglich oder der Bürgerentscheid hat nur empfehlenden Charakter. Mitunter findet sich auch die Regelung, dass über diejenigen Themen kein Bürgerbegehren stattfinden kann, die der Entscheidung des Gemeinderates vorbehalten sind, d.h. die nicht auf Ausschüsse übertragen werden können.

Negativkatalog

Wenn von einer »Angelegenheit« der Gemeinde die Rede ist, so ist damit nicht jede Angelegenheit gemeint, über die die Gemeindevertretung abstimmen kann. In Form eines »Negativkatalogs« schließen alle Gemeindeordnungen eine Vielzahl von Themen vom Bürgerbegehren aus.

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Die in allen Gemeindeordnungen vorhandenen Negativkataloge haben ihren Schwerpunkt im Bereich der Finanz-, Haushalts- und Personalangelegenheiten der Kommune.

Einige Länder zeichnen sich durch einen verhältnismäßig weitreichenden Negativkatalog aus. Dies betrifft insbesondere Entscheidungen bei Planfeststellungsverfahren und Angelegenheiten der Bauleitplanung, die in manchen Bundesländern nicht zulässig sind. In anderen sind nur Bürgerbegehren über die Haushaltssatzung (einschließlich der Festsetzung der Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer), über Abgaben, Tarife und Entgelte sowie hinsichtlich Entscheidungen über Rechtsbehelfe und Rechtsstreitigkeiten (z.B. der Frage, ob Klage erhoben wird) ausgeschlossen.

Generell lässt sich feststellen, dass die meisten Themen in den Stadtstaaten, Bayern, Sachsen und Thüringen bürgerbegehrensfähig sind. Am restriktivsten sind die Regelungen unter anderem in Rheinland-Pfalz, obwohl dort einer der letzten Positivkataloge gestrichen wurde. Dieser schrieb vor, über welche Themen Bürgerbegehren ausschließlich möglich waren; kommunale Hauptsatzungen konnten den Positivkatalog durch Themen ergänzen, die nicht im ebenfalls existierenden landesweiten Negativkatalog aufgeführt waren. Eine solche Regelung besteht heute noch in Sachsen-Anhalt.

Angesichts der sehr unterschiedlichen Negativkataloge ist es nicht möglich, allgemein festzustellen, welche Themen bürgerbegehrensfähig sind. Geht man von dem restriktiven Negativkatalog in Rheinland-Pfalz aus, so sind dort Bürgerbegehren immerhin noch zulässig über:

  • Bau öffentlicher Einrichtungen (Rathaus, Schwimmbad, Theater, Schule, Freizeitzentrum, Stadthalle etc.),
  • Erweiterung bzw. Ausbau bestehender Einrichtungen (Ausbau des Freibades, Erweiterungsbau des Rathauses etc.),
  • Nutzungsänderung von Bauwerken (die Nutzung eines stadteigenen Gebäudes für Jugend- und Freizeitzwecke etc.),
  • die Standortfrage bestimmter Einrichtungen (Friedhof, Kindergarten etc.),
  • Maßnahmen der Verkehrsberuhigung,
  • Ausbau des Radwegenetzes, Straßenbau,
  • Grünflächengestaltung bzw. Ausweisung von Grünflächen, Stadtsanierung etc.

In anderen Bundesländern können dagegen zum Teil deutlich mehr Themen Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. In einigen Bundesländern – darunter Bayern, Sachsen-Anhalt und Thüringen – sind etwa Initiativen zu Angelegenheiten im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens möglich. Allerdings fehlt es in dieser Sache in der Regel an gemeindlicher Entscheidungskompetenz – bürgerbegehrensfähig kann in diesen Fällen die Stellungnahme der Gemeinde zu Vorhaben anderer Träger sein. Wichtiger für Bürger/innen ist in vielen Kommunen die Einflussmöglichkeit auf die Bauleitplanung – Bürgerbegehren zielen oft auf einen Planungsstopp. Während die Bauleitplanung in einigen Bundesländern – darunter Hamburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt – gar nicht im Negativkatalog auftaucht, sichern Hessen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein den Bürger/innen immerhin die Durchführung eines Bürgerbegehrens zur Einleitung bzw. zum Aufstellungsbeschluss der Bauleitplanung zu. In Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein kann sich das Bürgerbegehren zudem auch auf die Entscheidung beziehen, im Bauleitplanverfahren einen Bauleitplan zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben. Die dem Änderungs-oder Ergänzungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen bleiben aber auch in diesem Fall dem Rat der Gemeinde vorbehalten.

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Im Einzelfall ist ein Blick in die jeweilige Gemeindeordnung unverzichtbar. Bei Zweifeln sollte man juristischen Rat einholen: z.B. beim Rechtsamt der Stadt, bei der Kommunalaufsicht (Landratsamt/Kreisverwaltung, Bezirksregierung, Innenministerium) oder – aber das wird in der Regel nicht kostenlos sein - bei Jurist/innen.

Man sollte diese Frage allerdings unbedingt klären, bevor man ein Bürgerbegehren startet, sonst kann es sein, dass alle Arbeit umsonst ist.

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Nicht selten wird die Frage der materiellen Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kontrovers beantwortet, so dass letztlich die Gerichte entscheiden müssen.

Formulierungstricks

Was tun, wenn das Thema offensichtlich unter den Negativkatalog fällt und unzulässig ist? Viele kommunalpolitische Streitfragen bestehen aus mehreren Beschlüssen, die erst zusammen die geplante Maßnahme möglich machen.

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Mit etwas Geschick kann man einen Beschluss zum Gegenstand des Bürgerbegehrens machen, der nicht unter die Ausschlussangelegenheiten fällt, aber für die Gesamtmaßnahme unverzichtbar ist.

Das ist allerdings nicht überall zulässig. Man muss außerdem darauf achten, dass die Fristen eingehalten werden. 

In Neuss sollte mit einem Bürgerentscheid der Bau eines Hotels verhindert werden. Bauangelegenheiten werden jedoch im Flächennutzungsplan und im Bebauungsplan geregelt, die in NRW nicht mit einem Bürgerbegehren angegriffen werden können. Das Bürgerbegehren durfte sich also nicht gegen den Bebauungsplan für das Hotel richten, sonst wäre es unzulässig gewesen. Da jedoch das Hotel auf einem Grundstück errichtet werden sollte, das die Stadt an den Hotelbauherrn verkauft hatte, machten die Initiatoren den Kaufvertrag zum Gegenstand des Bürgerbegehrens: sie forderten, die Stadt solle den Vertrag rückgängig machen.