Kostendeckungsvorschlag

In vielen Bundesländern ist ein Kostendeckungsvorschlag für die im Bürgerbegehren verlangte Maßnahme erforderlich. Diese Bedingung stellt ein großes Hindernis dar, weil bei einem fehlerhaften Kostendeckungsvorschlag ein Bürgerbegehren unzulässig ist.

In einigen Bundesländern entfällt diese Hürde ganz (z. B. Bayern, Hamburg); in einigen anderen Bundesländern gibt es keinen Kostendeckungsvorschlag, sondern muss die Verwaltung auf Anzeige eines Begehrens eine Kostenschätzung vornehmen und sie der Initiative zur Verfügung stellen (Berlin, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein).

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In allen Bundesländern mit Kostendeckungsvorschlag oder Kostenschätzung müssen diese auf den Unterschriftenlisten stehen.

Zu den Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf in einem Urteil ausgeführt: »An den (...) Kostendeckungsvorschlag dürfen allerdings keine überspannten Anforderungen gestellt werden. Es muss berücksichtigt werden, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens in der Regel mit dem kommunalen Haushaltsrecht nicht vertraut sind und nicht über Fachwissen verfügen. Von daher genügen überschlägige, aber schlüssige Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt. Soweit die Maßnahme nicht nur einmalige (Herstellungs- oder Anschaffungs-)Kosten, sondern darüber hinaus Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) verursacht, sind auch insoweit eine höhenmäßig bezifferte Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser Kosten notwendig.« (in: Städte- und Gemeinderat 5/1998:126)

Bedacht werden müssen also die

  • Anschaffungs- und Herstellungskosten und die
  • Betriebs- und Folgekosten
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Beispiel für einen nicht-ausreichenden Kostendeckungsvorschlag: »Betrieb und Erhalt (des Schwimmbades, das der Rat schließen wollte,) sollen weiterhin aus allgemeinen Haushaltsmitteln bestritten werden. Das geschätzte Investitionsvolumen von 0,8 Mio. Euro soll durch Kreditaufnahme finanziert werden«.

Kein Kostendeckungsvorschlag ist selbstverständlich fällig, wenn die geforderte Realisierung kein Geld kostet oder preiswerter ausfällt als vom Rat bereits im Haushalt veranschlagt. Das gilt erst recht, wenn man den kompletten Verzicht auf eine Maßnahme fordert.

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Beim Bürgerbegehren in Neuss war das Ziel, die vom Rat beschlossene Verlegung einer Straßenbahn zu verhindern. Hier lautete der zulässige Kostendeckungsvorschlag: »Dieses Bürgerbegehren fordert keine neuen Ausgaben, sondern den Verzicht auf ein teures Projekt und somit die Einsparung von Steuergeldern.«

Probleme kann es beim Kostendeckungsvorschlag geben, wenn mit dem Bürgerbegehren eine Investition oder andere Maßnahme verhindert werden soll, die Einnahmen für die Kommune bringt (z.B. zusätzlich Steuern oder Verkaufserlöse). In diesem Fall ist der Vorschlag dann entbehrlich, wenn die Mittel noch nicht im Haushalt veranschlagt sind.

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»Bei einem Erhalt der kommunalen Mehrheit an den Stadtwerken Bielefeld GmbH stehen die Erträge des Unternehmens weiterhin mehrheitlich der Stadt Bielefeld zu, so dass die haushaltswirtschaftliche Situation der Stadt nicht verschlechtert wird.« (Bielefeld)

Auch die Tatsache, dass in einer Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept gilt, kann für den Kostendeckungsvorschlag problematisch sein.

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In Schmelz wurde ein Bürgerbegehren mit der Begründung für unzulässig erklärt, es sei finanzwirksam und verstoße damit gegen das Haushaltssicherungskonzept, das wiederum unter den Negativkatalog falle.
In Altena (Nordrhein-Westfalen) wurde ein Bürgerbegehren für den Erhalt eines Schwimmbades für unzulässig erklärt, weil die Gemeinde im Zustand der vorläufigen Haushaltsführung sei; deshalb dürfe die Gemeinde keine zusätzlichen freiwilligen Ausgaben, wie Zuschüsse an den Schwimmbad-Verein, beschließen. Außerdem seien die durch die Schwimmbad-Schließung beschlossenen Maßnahmen Teil eines bereits genehmigten Haushalts-Sicherungskonzepts.

Grundsätzlich sollte man vorsichtig sein: häufig sind zur Durchführung einer Maßnahme bereits Verträge geschlossen oder Vorleistungen getätigt worden, so dass Schadenersatzansprüche fällig werden können. Im Zweifelsfall sollte man besser zu ausführlich als zu kurz formulieren. Immer ist zu bedenken, dass der Deckungsvorschlag mit den Grundsätzen einer sparsamen Haushaltsführung in Einklang steht.

Denkbare Kostendeckungsvorschläge sind:

  • Umschichtungen im Haushalt (z.B. Zurückstellung der gewünschten Maßnahme zugunsten einer anderen),
  • Verzicht auf andere Projekte,
  • Erhöhung der Finanzmittel (z.B. Steuererhöhungen),
  • Veräußerung von Gemeindevermögen;
  • Für die Folgekosten: Einnahme von Entgelten, Abgabenerhöhungen.
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Im Jahr 1998 gab es in Herne einen mustergültigen, wenn auch nur mit fachmännischer Hilfe zu erstellenden Kostendeckungsvorschlag. Er dient auch heute noch als prägnantes Beispiel: »Zunächst ist das Hallenbad Herne-Mitte mit einem von der Verwaltung geschätzten Aufwand (den wir bezweifeln) in Höhe von ca. 8,4 Mio. DM (lt. Haushaltsplan 1997) zu sanieren, anschließend das Sommerbad Bergstraße mit einem geschätzten Aufwand in Höhe von ca. 8,5 Mio. DM. Der jährliche Zuschussbedarf wird durch bauliche und technische Erneuerungen auf ca. 2 Mio. DM verringert. Die Investitionskosten können durch den Erlös aus dem Verkauf der TGG Tagungs- und Gastronomiegesellschaft Herne mbH (mit Parkhaus und Hotel für 8 Mio. DM) sowie von verwertbarem Liegenschaftsvermögen (Bahnhofstraße 15 und 15a = 3 Mio. DM, Betriebshof Düngelstraße mit Wohnhäusern = 7 Mio. DM, Schulstraße 39 und 30 = 2,5 Mio. DM) erbracht werden. Die jährlichen Betriebskosten sind durch Einsparungen zu decken, die durch den Verzicht auf die Kommunale Gebäudereinigung erzielt werden können.«
(Mittlerweile wurde in NRW, und damit auch in Herne, der Kostendeckungsvorschlag der Bürger/innen durch die Kostenschätzung der Verwaltung abgelöst, s. Seite 1)

Übrigens ist der Kostendeckungsvorschlag nicht Bestandteil des späteren Bürgerentscheids, und er hat keine bindende Wirkung für den Rat.

In Berlin ist das Bezirksamt verpflichtet, eine Schätzung der voraussichtlichen Kosten des dem Bürgerbegehren zugrunde liegenden Anliegens vorzunehmen, die dann auf den Unterschriftenlisten veröffentlicht werden muss. Bei Zweifeln können die Initiator/innen zusätzlich eine eigene Kostenschätzung aufnehmen. Ähnliches gilt für Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein.

Bayern und Hamburger benötigen keinen Kostendeckungsvorschlag. Allerdings kann bei ihnen das – im Übrigen auch die anderen Bundesländer betreffende – Problem entstehen, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, weil es gegen die haushaltswirtschaftlichen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verstößt. Das kann z.B. dann der Fall sein, wenn durch das Begehren eine Baumaßnahme gestoppt werden soll, für die bereits Landes- und/oder Bundeszuschüsse gezahlt worden sind. Richtschnur dabei ist, so hat der VGH München vor einigen Jahren entschieden, ob die Gemeinde die vom Bürgerbegehren angestrebte Maßnahme auch selbst ohne Verletzung der Grundsätze wirtschaftlichen Handelns beschließen könnte: »Die Rechtmäßigkeit eines Bürgerbegehren (...) darf nicht unter strengeren Voraussetzungen beurteilt werden als die Rechtmäßigkeit gemeindlicher Beschlüsse.«

Für die Kosten des Bürgerentscheids selbst (Druckkosten der Stimmzettel, Porto für den Versand der Abstimmungsbenachrichtigungen, Erfrischungsgeld für die Abstimmungshelfer etc.) muss kein Finanzierungsvorschlag gemacht werden.