Planungszelle

Mobilisierung der Kompetenz von Laien – Planungszelle/ Bürgergutachten

Das Verfahren Planungszelle/Bürgergutachten stellt einen besonders wirksamen Ansatz zur Überwindung der »klassischen« Probleme der Bürger(innen)beteiligung dar: geringe Resonanz, fehlende Informiertheit, Oberflächlichkeit, soziale Selektivität, Dominanz organisationsstarker Interessen, Engagement erst bei Betroffenheit und vielfach zu spät, stark polarisierte und kaum mehr überbrückbare Meinungsunterschiede. Das Verfahren wurde von dem Wuppertaler Soziologieprofessor Peter C. Dienel schon in den 1970er Jahren entwickelt und hat seitdem auch international vielfältige Beachtung gefunden.

Die Verfahrenselemente

Eine Planungszelle ist eine Gruppe von ca. 25 im Zufallsverfahren ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern, die für ca. eine Woche von ihren arbeitsalltäglichen Verpflichtungen freigestellt werden, um in Gruppen Lösungsvorschläge für ein vorgegebenes Planungsproblem zu erarbeiten. Die Ergebnisse ihrer Beratungen werden in einem sog. Bürgergutachten zusammengefasst.

In der Regel tagen mehrere Planungszellen simultan zum gleichen Thema.
Zentrale Merkmale der Methode sind somit:

a) die Zufallsauswahl der Teilnehmenden
b) die Freistellung und die Vergütung der Teilnahme
c) der Gruppenprozess
d) die Prozessbegleitung und Unterstützung durch Fachleute
e) die vorgegebene Problemstellung und Programmstruktur
f) die Dokumentation der Ergebnisse.

a) Zufallsauswahl

Die Teilnehmenden werden im Zufallsverfahren ausgewählt. Damit wird eine soziale Zusammensetzung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer angestrebt, die der Heterogenität der Gesamtbevölkerung nahe kommt. Jede Person ab 18 (oder 16) Jahren, die im festgelegten Einzugsbereich wohnt, hat die gleiche Chance, eingeladen zu werden. Dies gilt auch für ausländische Mitbürgerinnen und Mitbürger. Die Zufallsauswahl erfolgt durch Ziehung einer Stichprobe aus der Einwohnermeldedatei.

b) Freistellung und Vergütung

Die eingeladenen Bürgerinnen und Bürger werden während der Dauer der Planungszelle von ihren arbeitsalltäglichen Verpflichtungen freigestellt. Sie erhalten, sofern kein Bildungsurlaub möglich ist, eine Aufwandsentschädigung oder eine Erstattung für nachweisbaren Verdienstausfall. Eltern von Kleinkindern und Personen mit Pflegeverantwortung für andere Menschen werden durch die Ermöglichung von Kinderbetreuung oder Vertretung entlastet. So kann sonst nur sehr schwer abkömmlichen Personengruppen eine reelle Mitwirkungschance eröffnet werden.

c) Gruppenprozess

Die in den Planungszellen entstehenden Aussagen der Bürgerinnen und Bürger sind das Ergebnis von Gruppenprozessen. Die Teilnehmenden sind der für sie ungewohnten Situation nicht isoliert ausgesetzt. Sie arbeiten in der Gruppe. Zur Erleichterung des Gespräches und zur Vervielfältigung der Beratungsmöglichkeiten teilt sich die Planungszelle immer wieder in Kleingruppen auf. Deren Zusammensetzung wechselt ständig, um die Effekte denkbarer Meinungsführerschaften gering zu halten. Gerade für Personen, die es nicht gewohnt sind, vor einem größeren Kreis von Menschen zu sprechen, werden durch die Kleingruppen Hemmungen beseitigt.

d) Prozessbegleitung und Fachleute

Die Bürgergutachterinnen und Bürgergutachter werden von einer sogenannten Prozessbegleitung und von Fachleuten unterstützt. Die Prozessbegleitung umfasst die Tagungsleitung und Moderation sowie die gesamte Organisation vor und während des Ablaufes der Planungszelle. Die Fachleute werden eingesetzt, um, wo immer notwendig, für die Beurteilung des Themas wichtige Grundinformationen zu geben. Weder Prozessbegleitung noch Fachleute dürfen in Diskussionen der Kleingruppen und bei den Bewertungsprozessen Einfluss nehmen.

e) Vorgegebene Problemstellung und Programmstruktur

Planungszellen arbeiten an einer vorgegebenen Aufgabenstellung. Diese muss so dimensioniert sein, dass sie in der verfügbaren Zeit bewältigt werden kann. Laufen mehrere Planungszellen simultan bzw. zum gleichen Thema, ist deren Programm identisch, sofern nicht von vorneherein variable Programmelemente vorgesehen sind.
Die meiste Arbeitszeit ist der Information vorbehalten. Dabei wird Wert darauf gelegt, dass die Informationen für Laien verständlich sind und auch kontroverse Standpunkte berücksichtigen. Als Informationskanäle stehen mit didaktisch aufbereitetem Informationsmaterial, audiovisuellen Hilfsmitteln, Ortsbesichtigungen sowie der Anhörung von Experten unterschiedlicher Auffassungen, von Betroffenengruppen, Verwaltungen, Organisationen, Bürgerinitiativen usw. zahllose Möglichkeiten offen. Daneben oder danach laufen die Bewertungsprozesse ab, in denen die Teilnehmenden zu den Sachverhalten Stellung nehmen, über die sie sich zuvor sachkundig gemacht haben. Die Bewertungen erfolgen teils als Einzel-, teils als Gruppenstellungnahmen.

f) Dokumentation der Ergebnisse

Die Ergebnisse der Planungszellen werden in einem Bürgergutachten zusammengefasst. Das Bürgergutachten wird nach Abschluss des Projektes dem Auftraggeber überreicht. Jeder Teilnehmer und jede Teilnehmerin – Laien wie Fachleute – erhalten ein Exemplar des Bürgergutachtens.

Anwendungen und Erfahrungen

Das Verfahren wurde seit 1975 in Deutschland zu ca. 30 höchst unterschiedlichen kommunalen wie auch überregionalen Fragestellungen eingesetzt, wobei die Tendenz und das Interesse an der Methode in den letzten Jahren stark zunehmend sind.

Neben kontroversen Themen innerstädtischer Planungen (z. B. Gestaltung von Plätzen und innerstädtische Verkehrsführung) umfasste das Spektrum der von Planungszellen behandelten Fragestellungen so unterschiedliche Dinge wie die Bewertung neuer Informationstechnologien und zukünftiger Energiepolitik, Anforderungen an einen bürgernahen Verbraucherschutz, Aufgaben lokaler Gleichstellungsstellen oder Verbesserungen des öffentlichen Personennahverkehrs.

Bei den überlokalen und bundesweiten Projekten, wie z. B. beim Bürgergutachten ISDN, wurden zum gleichen Thema bis zu 22 Planungszellen in acht verschiedenen Städten durchgeführt. Zu kleineren lokalen Projekten fanden immer mindestens zwei Planungszellen statt, um die Gefahr möglicher Zufallsverzerrungen zu minimieren. Beim Bürgergutachten zum öffentlichen Personennahverkehr in Hannover waren es zwölf Planungszellen mit insgesamt 297 Teilnehmenden.

Hohe Kompetenz und hohe Motivation

In sämtlichen bisherigen Anwendungsfällen haben sich die in das Verfahren Bürgergutachten/Planungszelle gesetzten Erwartungen in hohem Maße erfüllt. Ergebnisse von Bürgergutachten haben nachweislich politische Entscheidungen beeinflusst. Mit ihnen gelang es, nicht nur neue Ideen und Vorschläge zu entwickeln, sondern auch einvernehmliche Lösungen für jahrelang kontrovers diskutierte Streitfragen und Konflikte zu finden (z. B. Trassenführung der Straßenbahn in Neuss). In anderen Fällen – so z.B. zum Thema ISDN – zeigte sich, dass die sog. »Laien« den sog. »Experten« um mehrere Jahre voraus waren. Was anfangs als illusionär abgetan wurde, musste später doch realisiert werden.

Die beteiligten Bürgerinnen und Bürger zeigten sich jeweils motiviert und in der Lage, sich in kurzer Zeit auch in komplizierte Fragen einzuarbeiten und qualifiziert dazu Stellung zu nehmen. Die Bürgergutachten erreichten durchweg eine hohe fachliche Qualität, die sog. »Expertengutachten« in nichts nachstanden, sondern sie in vielen Fällen sogar übertrafen, weil sie deren manchmal fach- oder interessenspezifisch verengten Sichtweisen eine ganzheitlichere Problemsicht entgegenstellten.

Heterogenität der Teilnehmenden

In allen bisher durchgeführten Planungszellen wurde eine Heterogenität der Teilnehmenden erreicht, die für vergleichbare Beteiligungsverfahren einzigartig sein dürfte. Männer und Frauen sowie die unterschiedlichen Altersgruppen waren durchweg entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil vertreten.

An Planungszellen nahmen Menschen teil, die sich zuvor noch nie in ihrem Leben in irgendeiner Form politisch beteiligt hatten. In Planungszellen kamen Menschen aus den unterschiedlichsten Bevölkerungsgruppen und mit unterschiedlichsten Hintergründen und Meinungen zusammen, die sich sonst niemals begegnet wären, um miteinander und voneinander zu lernen und Verständnis für unterschiedliche Standpunkte und Sichtweisen zu entwickeln. Nachuntersuchungen zeigten, dass diese Effekte konstant blieben und aus Planungszellen über die eigentliche Problemstellung hinaus viele weitere Impulse und Initiativen hervorgingen. 

Besser als mit anderen Verfahren konnten schwer abkömmliche und besonders schwer rekrutierbare Teilnehmendengruppen gewonnen werden. Um dies zu ermöglichen, wurden z. B. »Übersetzer/innen« – in der Regel besser Deutsch sprechende Familienangehörige oder Bekannte – eingesetzt, die der/m im Zufallsverfahren ausgewählten ausländischen Teilnehmenden während der Planungszellen bei Sprachproblemen halfen. In anderen Fällen begleiteten Betreuungspersonen auf Hilfe angewiesene Behinderte; ein sehbehinderter Teilnehmer erhielt Unterstützung durch einen Tagungsassistenten bei allen visualisierten Darstellungen. Ähnliches ist denkbar bei hörbehinderten Teilnehmer/innen durch Einsatz eines/r Gebärdensprachdolmetschers/in.

Vielfältige Anwendungsmöglichkeiten

Die Erfahrung zeigt, dass sich die Methode Planungszelle gerade auch für die Bearbeitung von Fragestellungen eignet, bei denen persönliche Betroffenheit nicht unmittelbar oder nur langfristig und abstrakt erkennbar ist. Wichtig ist allerdings, dass die Empfehlungen des Bürgergutachtens einen konkreten Adressaten haben und ihre Umsetzung oder weitere Behandlung für alle Beteiligten transparent bleibt. Dies setzt eine möglichst konkrete Aufgabenstellung sowie ihre angemessene, d. h. innerhalb von vier Tagen zu bewältigende Dimensioniertheit voraus.

Mögliche Schwachstellen und Grenzen

Wo viel Licht ist, ist gewöhnlich auch Schatten. Dies gilt auch für das Verfahren Planungszellen. Schwachstellen liegen vor allem in den hohen Kosten der Durchführung sowie in der Exklusivität der Teilnahme.

Vergleichsweise aufwändig

Aufwändig sind nicht nur die berufliche Freistellung der Teilnehmer/innen und die Aufwandsentschädigung, sondern auch die erforderlichen Rahmenbedingungen: Planungszellen bedürfen intensiver organisatorischer und inhaltlicher Vorbereitungen. Dazu gehören die Projektkonzeption, die Programmphase für Entwicklung von Ablaufprogramm, Methodik und Arbeitsmaterialien sowie Einladungsverfahren und eine Testphase zur Programmoptimierung.
Für die Durchführungsphase sind qualifizierte Tagungsteams erforderlich. Nicht zuletzt wegen der großen Datenmenge darf die Dauer der Auswertungsphase nicht zu niedrig angesetzt werden. Insgesamt ist bei größeren Projekten daher mit einer Gesamtzeitdauer von bis zu einem Jahr zu rechnen.

Kosten müssen in Relation gesetzt werden

Die vergleichsweise hohen Kosten werden relativiert, wenn man sie in Relation zu den Gesamtkosten von Planungen und ihrer Durchführung oder zu den Ausgaben für andere, nicht selten stark interessengeleitete sog. Experten-Gutachten setzt. Ebenso müssen ihre möglichen positiven Effekte in Rechnung gestellt werden, wie z. B. die Verhinderung und Ersparnis an den Menschen vorbei entstandener Fehlplanungen.

Da sein potenzieller Nutzen aber nicht so transparent und leicht quantifizierbar ist wie seine Kosten, wird der Einsatz des Verfahrens vermutlich auch in Zukunft eher auf größere Planungsprojekte beschränkt bleiben.

Ergänzung durch offene Beteiligungsangebote

Die Exklusivität der Teilnahme – d. h. das Problem, dass bei Planungszellen Teilnahmechancen nur an Personen vergeben werden, die im Zufallsverfahren ausgewählt wurden – kann vermindert werden, wenn komplementär zu ihnen andere offene Beteiligungsmöglichkeiten angeboten werden, wie sie teilweise auch in diesem Band vorgestellt werden. Dies kann sowohl parallel als auch integrativ erfolgen.
Empfehlenswert ist zudem, dass möglichst alle im jeweiligen Themenbereich engagierten Bürgergruppen und Interessen bereits im Vorfeld an der Programmplanung der Planungszellen beteiligt werden und ein pluralistisch zusammengesetzter Beirat gebildet wird, der eine faire Durchführung sicherstellt. Während der Durchführung der Planungszellen hat sich sehr bewährt, dass Betroffenen- oder Stadtteilgruppen ihre Vorstellungen in Form von user panels einbringen. Gleiches ist für die Ergebnisse von zuvor durchgeführten Zukunftswerkstätten oder anderen Beteiligungsformen möglich.

Symbol: »Literaturtipp« (ein stilisiertes geöffnetes Buch)

Dienel, Peter C.: Die Planungszelle. Opladen 1997 (4. Auflage).