Bürgerforen

Bürgerforen bestehen aus 20–25 Personen, die nach dem Zufallsprinzip aus der Bevölkerung gezogen und über einen Zeitraum von mehreren Tagen, Wochen oder Monaten zu bestimmten politisch bedeutsamen Fragen Stellung nehmen sollen. Die Idee des Bürgerforums ist aus den von Peter Dienel entwickelten Planungszellen hervorgegangen. Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, dass die meisten Beteiligungsverfahren auf freiwilliger Teilnahme hochmotivierter und zum Teil organisierter Bürger beruhen, sie deshalb keinen repräsentativen Ausschnitt der Bevölkerung widerspiegeln und ihre Ergebnisse folglich auch keine allgemeingültige Bürgermeinung darstellen. Das Auswahlverfahren nach dem Zufallsprinzip, wie es auch bei der Auswahl von Stichproben in der Meinungsforschung angewandt wird, stellt dagegen sicher, dass jeder Bürger aus einer Grundgesamtheit die gleiche statistische Chance erhält, an dem Diskurs aktiv teilzunehmen. Gleichzeitig ist es den ausgewählten Bürgerinnen und Bürger selbst überlassen, ob sie diese Chance nutzen wollen oder nicht. Je nach wahrgenommener Dringlichkeit des Themas nehmen zwischen 5 und 30% der ausgewählten Personen die Einladung zur Mitwirkung in Bürgerforen an.

In Bürgerforen arbeiten in der Regel 10–25 Mitglieder zu vorgegebenen Bewertungsfragen. Der Ablauf erfolgt nach einem nachvollziehbaren Muster in drei Arbeitsschritten: Erkennen, Reflektieren, Gestalten. Die Teilnehmer erhalten zunächst die Gelegenheit, durch Vorträge, Besichtigungen, Anhörungen, schriftliche Materialien, Videovorführungen u. a. m. die Problemlage kennen zu lernen, sich mit den Optionen vertraut zu machen und die Folgeprofile zu studieren. Parallel dazu werden sie angehalten, in kleinen Arbeitsgruppen von bis zu fünf Personen ohne Anleitung durch einen externen Moderator die gewonnenen Erkenntnisse zu reflektieren, eigene Rückschlüsse aus den Erkenntnissen zu ziehen und Fragen an Experten, Politiker oder Vertreter von Interessengruppen zu formulieren. Im Rahmen dieses Lern- und Abwägungsprozesses steht es ihnen frei, innerhalb der Grenzen der rechtlichen Bedingungen und physikalischen Möglichkeiten neue Optionen zu gestalten oder die vorliegenden Materialien zu ergänzen bzw. zu modifizieren. Zum Schluss ist es Aufgabe der Teilnehmer, eine Handlungsempfehlung an die Politik zu erarbeiten und diese eingehend zu begründen. Diese Aufgabe kann in Einzelvoten der beteiligten Bürger, in Stellungnahmen von Kleingruppen (bis zu fünf Personen) oder als gemeinsame Erklärung der gesamten Gruppe erfüllt werden. Alle Arbeitsschritte und deren Ergebnisse werden schriftlich dokumentiert und in einem Bürgergutachten zusammengefasst. Bürgerforen haben sich auf kommunaler wie auf regionaler Ebene bereits bewährt und wurden erstmals für einen nationalen Konflikt (Energiepfade der Enquete Kommission des Bundestages) zu Beginn der 80er Jahre eingesetzt.

Es ist möglich, mehrere parallel tagende Bürgerforen zum gleichen Thema zu bilden, was zum Beispiel bei einer Mediation mit Interessengruppen oder bei einer Konsensuskonferenz nach dem dänischen Vorbild (wie etwa beim Forum des Hygiene-Museums in Dresden) kaum zu verwirklichen wäre. Mehrere parallel arbeitende Bürgerforen mit identischer Aufgabe bieten den besonderen Vorteil, dass zufällige gruppendynamische Entwicklungen oder strategiegeleitete Verhaltensweisen einzelner Mitglieder das Gesamtergebnis nicht verfälschen können. Gleichzeitig wächst die Legitimationskraft der Empfehlungen, wenn mehrere unabhängig voneinander arbeitende Gruppen zu ähnlichen oder sogar identischen Empfehlungen kommen.

Im ursprünglichen Konzept der Planungszelle nach P. C. Dienel treffen sich die Bürger mehrere Tage hintereinander. Auf diese Weise können sie sich auf die Problemstellung konzentrieren, bleiben bei der Sache, ohne von außen gestört oder sogar beeinflusst zu werden, und sind vor Manipulierungsversuchen durch Interessengruppen oder Mitbürger geschützt. Gleichzeitig verbleiben sie in ihren gewohnten Rollenbezügen und entwickeln über diese kurze Zeit keine neuen professionellen Vertretungsansprüche. Die Neigung, sich als »Hobbypolitiker« zu profilieren, ist bei dieser Zeitbegrenzung kaum auszuleben. Trotz dieser von Dienel zu Recht betonten Vorzüge einer einmaligen Veranstaltung von mehreren Tagen, weicht das von uns weiterentwickelte Konzept der Bürgerforen in den meisten Fällen von diesem Prinzip ab. Bei strittigen Fragen von hoher Komplexität und Reichweite (etwa der Bewertung der Stammzellenforschung) wächst die Kompetenz der Empfehlungen, wenn man den Teilnehmern mehrere Wochen oder Monate Zeit zum Studium der Materialien und zur Reflexion über die zu erwartenden Folgen einer jeden Option gibt. Zudem schafft das periodische »Wieder-Eintauchen in die Lebenswelt« zwischen den Sitzungen ausreichend Gelegenheit, die Robustheit und Vertretbarkeit der in den Beratungen der Foren entstandenen Positionen zu überprüfen und in Diskussionen mit Freunden, Familienangehörigen und Nachbarn neue Argumente zu hören und alte erneut zu überdenken. Gleichzeitig dient die zeitliche Ausdehnung auch zur Verbesserung der Kommunikation des Verfahrens in die Öffentlichkeit. Schließlich können Fragen, die von den Teilnehmern bei den ersten Sitzungen gestellt werden oder die sich im Verlauf der Beratungen ergeben, in den Zeiten zwischen den Sitzungen von den Organisatoren nachgeforscht und beantwortet werden. Auch Änderungen im Programmablauf, wie etwa die Einbeziehung neuer Experten oder die Besichtigung von Anlagen, sind an Zeiträume von mehreren Wochen oder Monaten (etwa eine Abendsitzung alle zwei bis drei Wochen) gebunden.

Für die Beschlussfassung der Empfehlungen werden konsensorientierte Lösungen (einschließlich des Konsenses über den Dissens) angestrebt. Konsens ist aber nur dann zu erwarten, wenn die Teilnehmer ihre Urteile vor den anderen begründen müssen und über die Geltungsansprüche der Argumente selbst ein Diskurs geführt wird. Dieser Anspruch ist nicht leicht aufrechtzuerhalten. Die meisten Teilnehmer haben wenig Erfahrung mit verständigungsorientierten Diskursen und lassen sich zu Beginn leicht von rhetorischen Fähigkeiten und formalen Statussymbolen blenden. Allerdings sorgen Zufallsauswahl und die argumentationsbezogene Moderation weitgehend dafür, dass der Status einzelner Teilnehmer in dem neuen, künstlichen Gruppengefüge wenig Sanktionskraft entfaltet und der Verweis auf den eigenen Status in der Regel nicht ausreicht, um den eigenen Argumenten Autorität zu vermitteln. Die meisten Gruppenmitglieder unterhalten nämlich außerhalb des Bürgerforums selten funktionale soziale Beziehungen untereinander, sie sind also unabhängig voneinander. Zusätzlich sorgt der zunehmende Kompetenzgewinn aller Teilnehmer im Verlaufe der Beratungen dafür, dass formale Statusmerkmale an Bedeutung verlieren und argumentatives Ringen um die jeweils beste Lösung das dialogische Geschehen weitgehend bestimmt. Schließlich zeigt sich in den Kleingruppensitzungen, dass Personen, die zu Anfang scheu und verunsichert wirken, zunehmend an Selbstvertrauen gewinnen und konstruktiv an Problemlösungen mitwirken, während anfänglich dominierende Personen im Verlauf des gruppendynamischen Prozesses an Einfluss verlieren.

Trotz dieser in vielen Jahren Erfahrung mit Bürgerforen gewonnenen Erkenntnis, dass eine Reihe gruppendynamischer Prozesse die Entwicklung zu einem verständigungsorientierten Diskurs unterstützt, kommt es entscheidend auf die Strukturierung des Entscheidungsprozesses selbst an, inwieweit sich konsensfähige Lösungen im Wettstreit der Argumente herausbilden können. Dazu kommt noch, dass Teilnehmer, die ihre kostbare Zeit für eine solche Beteiligungsmaßnahme opfern, eine effiziente und zielgerichtete Gesprächsführung einfordern. Um beiden Zielen gerecht zu werden, haben wir für die Bürgerforen eine Strukturierung des Entscheidungsprozesses gewählt, die sich eng an das entscheidungsanalytische Verfahren der in den USA entwickelten »Multi-Attribute-Utility Theory« (MAUT) anlehnt. Dieses Verfahren stellt sicher, dass die Argumente in einen systematischen Zusammenhang gebracht werden können, dass sich die Teilnehmer über die relativen Gewichtungen von Wertdimensionen klar werden und dass bei der Formulierung von gemeinsamen Urteilen alle Teilaspekte Beachtung finden. Diese entscheidungsanalytische Vorgehensweise wird aber nur als Hilfestellung und nicht als Algorithmus zur Konsensfindung eingesetzt.

Die vielfältigen Erfahrungen mit Bürgerforen haben gezeigt, dass Laien schwierige Aufgaben bewältigen können, wenn die Informationen vollständig, ausgewogen und didaktisch aufbereitet angeboten werden. Die Empfehlungen der Bürgerforen sind meist auch bei externen Evaluationen als sachlich fundiert, oft als originell und als Ausdruck eines rationalen und fairen Bewertungsprozesses beurteilt worden.

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Prof. Dr. Ortwin Renn
Universität Stuttgart
Foschungsschwerpunkt Interdisziplinäre Risikoforschung und nachhaltige Technikentwicklung
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