Bürgerhaushalt

Seite 1: Methode und Zielsetzung

In Bürgerhaushalten werden Bürgerinnen und Bürger bei Fragen zur Verwendung kommunaler Gelder in den Entscheidungsprozess einbezogen. Die Ausgestaltung der Bürgerhaushalte und die Inhalte der Beteiligung sind dabei sehr unterschiedlicher Art. Die Bürger/innen werden teils zum Gesamthaushalt, teils zu bestimmten Haushaltsbereichen befragt. Zumeist handelt es sich in den Prozessen um eine Verknüpfung von Online-Diskussionen, Präsenzveranstaltungen und Befragungen. Derzeit geht ein Trend hin zum Einsatz von aktivierenden und aufsuchenden Methoden der Bürgerbeteiligung.

Bürgerhaushalte (BHH) gehören zu den global erfolgreichsten Beteiligungsformaten der letzten Jahrzehnte. Im Jahr 2013 wurden weltweit zwischen 1.269 und 2.778 Bürgerhaushalte gezählt (Herzberg et al. 2014: 16), die vielfältige Ausprägungen und unterschiedlichste Zielsetzungen aufweisen. Als Ursprung und Garant für hohe demokratische Erwartungen gilt der 1988/1989 in der brasilianischen Stadt Porto Alegre erstmals erprobte »Orcamento Participativo« (kritisch Mororo 2014; zur weltweiten Ausbreitung des Modells s. Porto de Oliveira 2017). In Deutschland dominiert eine konsultative Variante, die Bürger/innen meist keine direkten Entscheidungsbefugnisse zubilligt.

Tipp

Bürgerhaushalte (BHH) sind auch bekannt unter den Bezeichnungen participatory budgeting (PB) oder Orcamento Participativo (OP).

Der 8. Statusbericht des Portals Bürgerhaushalt (Bundeszentrale et al. 2015) weist 71 Kommunen mit einem Bürgerhaushalt in Deutschland aus. Die tatsächliche Zahl dürfte höher liegen, da der Bericht sich in erster Linie auf Kommunen mit über 40.000 Einwohner/innen bezieht. Offen ist, ob sich die Bürgerhaushalte der erfassten Kommunen durch eine Anwendung der weiter unten aufgeführten sechs Merkmale auszeichnen. In 36 Kommunen ist der gesamte Haushalt Gegenstand des Beteiligungsverfahrens, elf haben Teilbereiche ausgewählt. Feste Teilbudgets gibt es in fünf Kommunen (u.a. Cottbus und Eberswalde). Fünf Kommunen zeichnen sich aus durch eine Mischung aus Gesamtbudget, Teilbudgets und ausgewählten Haushaltsbereichen. Eine ausschließliche Beteiligung über Online-Verfahren wenden 15 Kommunen an, weitere 21 Kommunen setzen neben dem Internet unterstützend auf Vor-Ort-Beteiligungen. Komplexe, medienübergreifende Verfahren verwenden sechs Kommunen. Sieben Städte verzichten auf Online-Verfahren oder setzen sie nachgeordnet ein.

Zielsetzung der Methode

Bürgerhaushalte sind ein Instrument der Bürgerbeteiligung rund um die Verwendung von öffentlichen Geldern. Die Bevölkerung wird dabei möglichst umfassend und regelmäßig in die Planung von öffentlichen Ausgaben und Einnahmen und die Ermittlung von Prioritäten einbezogen.

Von Bürgerhaushalten wird in Deutschland gesprochen, wenn folgende Merkmale zutreffen:

 

  • Die finanziellen Angelegenheiten stehen im Zentrum.
  • Die Beteiligung betrifft die Ebene der gesamten Stadt oder die Ebene mit politisch-administrativen Entscheidungsbefugnissen (Stadtbezirke in Berlin und Hamburg).
  • Das Verfahren zeichnet sich durch Dauer und Wiederholung aus.
  • Das Verfahren ermöglicht einen öffentlichen Diskurs.
  • Politik und Verwaltung legen Rechenschaft ab über die Ergebnisse des Verfahrens.
  • Die Bürger/innen wirken an dem Prozess der Haushaltsaufstellung direkt und aktiv mit und können eigene Vorstellungen einbringen (Herzberg et. al. 2014, 12f.; Klages 2010).

Die anhaltende Faszination des BHH dürfte sich aus verschiedenen Erwartungen speisen:

 

  • Mit dem kommunalen Haushalt wird ein zentrales Steuerungs- und Verteilungsinstrument lokaler Politik, ihr »Regierungsprogramm in Zahlen« zum Gegenstand von regelmäßig wiederkehrenden Beteiligungsprozessen. Es geht um den Kern lokaler Politik. Die partizipative Öffnung dieses klassischen Parlamentsrechts verspricht eine Vertiefung demokratischer Praxis.
  • Der Participativo Orciamento ist in Brasilien als Mittel zur Armutsbekämpfung und Umverteilung entwickelt und eingeführt worden. Benachteiligte Bevölkerungsgruppen und Quartiere sollten durch den Beteiligungsprozess die Möglichkeit erhalten, ihre soziale und gesundheitliche Lage durch zusätzliche Mittel und selbstgewählte Projekte zu verbessern.
  • Bürgerhaushalte gewinnen ihre besondere Qualität durch eine mobilisierte und aktive Bürgerschaft. Aus der Einladung zur Beteiligung von oben können neue Räume bürgerschaftlichen Engagements und zivilgesellschaftlicher Selbsttätigkeit entstehen.
  • Nicht zuletzt geht es um demokratische Lernprozesse, indem eigene Interessen mit den Anforderungen der örtlichen Gemeinschaft abgeglichen werden. Bürgerhaushalte werden so zu anspruchsvollen Lernorten und fördern »kommunale Intelligenz« (Hüther 2013).
  • Neben diesen Erwartungen werden mit Bürgerhaushalten unterschiedliche pragmatische Ziele verknüpft. Dazu gehören die Erhöhung der Verständlichkeit und der Transparenz des Haushalts (open budgeting), die Akzeptanz von unpopulären Haushaltsentscheidungen (z.B. bei Sparzwängen), die Gewinnung von Entscheidungshilfen für den Stadt- oder Gemeinderat und die generelle Verbesserung des Dialogs mit den Bürger/innen.
Seite 2: Ablauf

Ablauf

Bürgerhaushaltsprozesse bestehen in der Regel aus den Phasen

  • (1) Information,
  • (2) Konsultation und
  • (3) Rechenschaftslegung der Verwaltung und Politik gegenüber der Bevölkerung.

Mögliche Inhalte und Maßnahmen in den drei Phasen

InhalteMaßnahmen
InformationÜberblick über den Gesamthaushalt und/oder einzelne BereicheBroschüren, Internet, Info-Fahrten oder Info-Rundgänge, Informationsstände, Öffentlichkeitsarbeit, Vorträge, Seminare u. Schulungen
KonsultationDiskussion des Gesamthaushalts oder bestimmter Haushaltsbereiche mit der Bevölkerung, Priorisierung von Vorschlägen und Investitionsvorhabenmoderierte Quartiers-,
Einwohner- und Bürgerversammlungen, repräsentative Befragungen, Online-Verfahren, Hotline, Dialog-Karten per Post, Planungszellen
RechenschaftCheckliste, welche Anregungen der Bevölkerung beim Beschluss des Stadt-/Gemeinderats berücksichtigt wurden und welche nichtBroschüren und Flyer, Webseite, Informationsveranstaltungen, persönliche Anschreiben, Work­shops
Tipp

Insgesamt ist auf eine möglichst solide institutionelle Absicherung des BBH mit Blick auf Ressourcen, Kompetenzen und professionelle Unterstützung zu achten.

Die konkrete Ausgestaltung des Ablaufs ist entscheidend für die Qualität und die Wirkungen von BHH (vgl. Klages 2010/2014; Lerner 2014). Zunächst geht es darum, möglichst viele Einwohner/innen für diesen Beteiligungsprozess zu gewinnen. Spielt das Ziel sozialer Gerechtigkeit eine Rolle ist die Partizipation von benachteiligten Gruppierungen von entscheidender Bedeutung.

Im Idealfall hat die gesamte Bevölkerung die gleiche Chance sich zu beteiligen – zumindest ist eine repräsentative Auswahl der Bevölkerung anzustreben, indem beteiligungsferne Gruppen (Jugendliche, Migranten) gezielt angesprochen werden. Dabei können aufsuchende Formate helfen, etwa den Einsatz ehrenamtlicher Multiplikatoren wie in Stuttgart.

Im Konsultations- und Entscheidungsprozess kommt es darauf an, dass alle zu Wort kommen und die gefundenen Prioritäten die Breite der eingebrachten Präferenzen widerspiegeln. Mit einem Beteiligungsmix oder Multichannel-Verfahren, das meist aus Präsenzveranstaltungen, Internet-Beteiligung und repräsentativen Bürgerbefragungen besteht, versuchen Kommunen einseitig dominierte Abstimmungen zu vermeiden und möglichst repräsentative Meinungsbilder zu gewinnen.

Zunehmend treten repräsentative Bürgerbefragungen anstelle von aufwendigen Präsenzveranstaltungen. In der Bewertungsphase, der Abstimmung über die eingereichten Vorschläge, sollten Verfahren – ob on- oder offline – so ausgestaltet werden, dass sie den »Durchmarsch« von partikularen Interessen erschweren (vgl. Masser et al. 2013).

Werden Vorschläge zurückgewiesen, sollte dies nicht ohne ausführliche Debatten und begründete Stellungnahmen geschehen. Bei der Umsetzung der Vorschläge und Beschlüsse sind sowohl Kommunalparlamente wie Verwaltungen in der Pflicht, ihre Praxis transparent zu dokumentieren und zu begründen.

Regelmäßiges Monitoring und Bürgerbefragungen können dazu beitragen, Schwachstellen des Beteiligungsprozesses zu beheben und Enttäuschungen zu vermeiden.

Tipp

BHH können letztlich nur erfolgreich sein, wenn es gelingt, alle beteiligten Akteure vom Nutzen dieses Verfahrens im Sinne einer Win-Win-Situation zu überzeugen.

Seite 3: Rahmenbedingungen

Förderliche Rahmenbedingungen

Ein interfraktioneller Konsens über die Einführung eines Bürgerhaushalts weist das Verfahren als gemeinsames Anliegen der im Rat vertretenen Parteien aus und trägt unterstützend zu dessen Akzeptanz und Weiterentwicklung bei. Mit seiner Einbettung in eine lokale Beteiligungskultur wird der Bürgerhaushalt zum kooperativen Planungsverfahren über Einnahmen und Ausgaben. Voraussetzung für einen solchen Wandel zur »Bürgerkommune« ist allerdings die Bereitschaft von Politik und Verwaltung, Verantwortung und Macht zu delegieren. Im Alltag wirkt zudem eine »wandlungsfähige Verwaltung« (Költzow et al. 2013) unterstützend, die in der Lage ist, mit der Zivilgesellschaft auf Augenhöhe zu kooperieren. Die anhaltende Motivation der Bürger/innen, als Mitgestalter/in und Koproduzent/in aktiv zu werden, stellt eine weitere Gelingensbedingung dar. Auch wenn das Gros der Bürgerhaushalte von Politik und Verwaltung »top down« initiiert wird, kommt es auf die Verschränkung mit »bottom up«-Prozessen an, d.h. es gilt, Bürgerinitiativen, Genossenschaften, Bürgerstiftungen, Selbsthilfegruppen, Protestgruppen und andere zivilgesellschaftliche Akteure für einen anspruchsvollen Beteiligungsprozess zu gewinnen.

Stärken und Schwächen

Eine Bilanz der Stärken und Schwächen von BHH setzt eine Verständigung über die eingangs skizzierten Zielsetzungen voraus. Als partizipatives Format, das Elemente direkt-demokratischer Entscheidung anbietet, wie dies bei vielen lateinamerikanischen Vorbildern der Fall ist, fällt die große Mehrzahl der deutschen BHH durch, da sie nur unverbindliche konsultative Angebote machen, deren demokratischer Mehrwert bislang äußerst begrenzt ausfällt und die in der Bevölkerung eher wenig Unterstützung erfahren (Bertelsmann Stiftung/Staatsministerium Baden-Württemberg 2014). Diese Einschränkung gilt auch für ihren Beitrag zur sozialen Gerechtigkeit, etwa der Umverteilung von Haushaltsmitteln zugunsten benachteiligter Quartiere und Bevölkerungsgruppen, die zumeist nicht einmal angestrebt wird. Wie es um die demokratischen Lernprozesse in Bürgerhaushalten steht, lässt sich nur vermuten. Schon aus Kostengründen gibt es eine starke Tendenz, die demokratische Dialogqualität der BHH-Prozesse zu vernachlässigen. Am Ende dieser Entwicklung steht ein elektronisch gestütztes Vorschlagwesen, das die Präferenzen von einzelnen zum Ausdruck bringt, aber kein Ergebnis von gemeinsamen Debatten und Abwägungen darstellt.

Die Beteiligungsrate in den deutschen Bürgerhaushaltsverfahren liegt im Schnitt bei nur 1 Prozent der Wahlberechtigten, wobei meist gut ausgebildete Männer im Alter zwischen 25-64 Jahren den Ton angeben. Schränken Kommunalpolitiker/innen den Gegenstand auf Vorschläge zur Kosteneinsparung ein, wie dies jüngst z.B. in Köln erfolgte, rutschen die Beteiligungsquoten auf unter 0,5 %. Ausnahmen bilden Städte wie Stuttgart, Hilden, Trier oder der Stadtbezirk Berlin-Lichtenberg mit Beteiligungsraten bis zu 8,4 % (Berlin-Lichtenberg), die durch einen Mix an Beteiligungsmöglichkeiten für unterschiedliche Zielgruppen und dezentrale Abstimmungen in Stadtviertel erreicht werden. In Berlin-Lichtenberg werden zudem Kinder und Jugendliche in das Beteiligungsverfahren eingebunden.

Seite 4: Perspektiven zur Weiterentwicklung von Bürgerhaushalten

Perspektiven zur Weiterentwicklung von Bürgerhaushalten

Es gibt gute Gründe, an den weitreichenden Ambitionen des Bürgerhaushalts festzuhalten (vgl. Pateman 2012; Baiocchi/Ganuza 2014). Bürgerhaushalte enthalten ein anspruchsvolles direkt-demokratisches Versprechen und eröffnen eine kontinuierliche, folgenreiche und umfassend angelegte Beteiligungsperspektive. Sie gehören zu den wenigen Formaten, die z.B. im brasilianischen Recife gezeigt haben, wie Menschen in benachteiligten und armen Quartieren politisch erreicht und gestärkt werden können.
Für Deutschland deuten sich unterschiedliche Entwicklungsperspektiven an, die allerdings auch gemeinsam vorangetrieben werden können:

  • Bürgerhaushalte werden aus ihrer oft singulären Stellung gelöst und in umfassende Beteiligungskonzepte integriert, wie sie beispielhaft die Stadt Bonn mit ihren Leitlinien Bürgerbeteiligung verabschiedet hat. Dazu werden förderliche Rahmenbedingungen geschaffen: ausreichende Ressourcen, Qualifizierungsangebote für Bürger/innen, Verwaltungsmitarbeiter/innen und Kommunalpolitiker/innen – getragen von einem koordinierenden Büro für Bürgerbeteiligung wie beispielhaft in der Stadt Potsdam. Repräsentativ ausgewählte Bewohner/innen werden qualifiziert, wirken an der (Re-)Formulierung der Ziele des Bürgerhaushalts, der Auswahl geeigneter Verfahren und der Evaluation mit und begleiten in einem Bewohner-Rat den Umsetzungsprozess des Bürgerhaushalts. Zur Vorbereitung, Diskussion von Vorschlägen, Abwägung und zur Abstimmung über die Prioritätenliste finden moderierte Veranstaltungen auf Stadtviertelebene statt. Gesamtstädtische Vorhaben und die Prioritätenlisten aus allen Stadtvierteln werden zum Gegenstand moderierter gesamtstädtischer Veranstaltungen. Auf Stadtviertelebene werden Delegierte gewählt, die die priorisierten Vorhaben der Stadtviertel in den gesamtstädtischen Veranstaltungen einbringen und diskutieren.
  • Angesichts der Dominanz repräsentativer Strukturen spricht einiges dafür, direkt-demokratische Beteiligungshaushalte in kleinen, aber konvertierbaren Formaten zu erproben und weiterzuentwickeln. Budgets für Quartiere, für Schulen, für Kinder und Jugendliche, für Integrationsräte sind zwar weit entfernt von gesamtstädtischen Gestaltungsansprüchen, aber sie erlauben im Kleinen wirksame Formen der Beteiligung und gemeinsamen Gestaltung. Bürgerschaftliche Gestaltungsräume dieser Art rütteln nicht grundsätzlich an repräsentativen Strukturen, aber öffnen sie für erweiterte Partizipationsformen und können zu »Schulen der Demokratie« werden (Talpin 2011).
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