Methodenbeschreibung

Bei der Bürgerkonferenz setzen sich Bürger/innen – im Dialog mit Expertinnen und Experten – kritisch mit strittigen Technologien oder Technisierungsprojekten auseinander. Die »Laienexpertise« soll zu besseren Empfehlungen an die Politik führen. Bürgerkonferenzen sind seit den 1980er Jahren in vielen Ländern durchgeführt worden. Aufgrund ihrer klaren Struktur sowie ihres normativ weit gefassten Anspruchs auf Demokratisierung der Technikbewertung ist die Bürgerkonferenz zum Prototyp schlechthin für partizipative Verfahren in der Technikfolgenabschätzung avanciert.

Die Konsensuskonferenz war ursprünglich in den USA mit dem Ziel eingesetzt worden, strittige medizinische Sachverhalte in einer Expertenrunde zu diskutieren, um durch vertieften Dialog zu einem Konsens zu gelangen. In den 1980er Jahren wurde die Konsensuskonferenz vom Dänischen Technologierat zu einem Verfahren der Technikfolgenabschätzung (TA) unter Beteiligung von Laien weiterentwickelt. Die Konsensorientierung diente ursprünglich dazu, analog zu einem Schöffenurteil eine für alle Teilnehmerinnen und Teilnehmer akzeptable Beurteilung eines kontroversiellen Sachverhalts zu finden. Dieser Konsensdruck erwies sich aber als zuweilen kontraproduktiv, weil Minderheitenmeinungen untergingen, die wichtige Aspekte in die Diskussion gebracht hätten. In der Folge wurde daher weniger die Herstellung von Konsens angestrebt, sondern vielmehr die Darstellung der in einem informierten Meinungsbildungsprozess gebildeten Bürgeransichten zu strittigen Technologiethemen – als Ergänzung und Kritik zum Expertendiskurs. Deshalb wird diese Methode heute meist unter dem Begriff der Bürgerkonferenz geführt.

Die Bürgerinnen und Bürger sollen – in Auseinandersetzung mit den Expertinnen und Experten – strittige Technologien oder Technisierungsprojekte kritisch bewerten, um auf Basis ihrer »Laienexpertise« zu besseren Empfehlungen für die Politik zu kommen. Bürgerkonferenzen sind seit den 1980er Jahren in vielen Ländern durchgeführt worden. Aufgrund ihrer klaren Struktur sowie ihres normativ weit gefassten Anspruchs auf Demokratisierung der Technikbewertung ist die Bürgerkonferenz zum Prototyp schlechthin für partizipative Verfahren in der Technikfolgenabschätzung avanciert (Joss/Belucci 2002).

Zielsetzungen der Methode

Auch wenn die Ziele, die mit der Durchführung einer Bürgerkonferenz verbunden sein können, variieren, so lassen sich doch einige zentrale, teils überlappende Ziele nennen (vgl. Bütschi/Nentwich 2002, Nentwich et al. 2006):

  • Wissenstransfer: Mithilfe einer Bürgerkonferenz soll die Debatte in einer ansonsten uninformierten Öffentlichkeit entemotionalisiert und mit Faktenwissen angereichert werden, um zu tragfähigen Beurteilungen zu kommen und Experten gegebenenfalls auch gehaltvoll kritisieren zu können. Vielfach wurde allerdings der Wissenstransfer als Instrument zur Akzeptanzbeschaffung gesehen – basierend auf der inzwischen überholten Vorstellung, dass mehr Sachwissen automatisch zu mehr Akzeptanz führt.
  • Information für die Politik: Alternativ oder komplementär zur Meinungsforschung – und womöglich leistungsfähiger als diese – soll das Laienpanel alternative Standpunkte, Befürchtungen und Gewichtungen der Bevölkerung aufspüren und widerspiegeln. Diese Funktion lässt sich allerdings auch als Instrument nutzen, um Entscheider/innen in die Lage zu versetzen, bei unpopulären Maßnahmen die Öffentlichkeit besser »abzuholen«.
  • Berücksichtigung alternativer Rationalitäten: Um die Dominanz machtvoller Interessen bei der Entwicklung von neuen Technologien aufzuweichen und die Sozialverträglichkeit von Technologien zu erhöhen, sollen Alltagswissen und Werthaltungen von Laien in Entscheidungsprozessen vermehrt zur Geltung kommen. Dahinter steht die Annahme, dass expertendominierte Verfahren und Entscheidungen nicht unbedingt rationaler sein müssen oder dass die Expertenvernunft durch »Blindflecke« belastet ist, die sich aus ihrer Distanz zum lokalen, erfahrungsgeprägten Laienwissen ergeben. Dies wurde von manchen Theoretikern als Beitrag zu einer umfassenden Demokratisierung der Technologiepolitik verstanden; ein Anspruch, mit dem das Verfahren überfordert ist.

Ablauf

Die Bürgerkonferenz ist nicht zuletzt deswegen attraktiv, weil sie klar strukturiert und (auf den ersten Blick) relativ leicht durchzuführen ist. Im Kern geht es darum, ein informiertes Laienpanel in einer moderierten Gruppendiskussion über die Wünschbarkeit einer Technologie debattieren zu lassen, bis ein gemeinsamer Standpunkt in Form einer schriftlichen Stellungnahme der Öffentlichkeit kommuniziert werden kann.
In der Praxis macht sich ein Panel von zehn bis 20 Bürgerinnen und Bürgern während eines oder mehrerer Wochenenden mithilfe einschlägigen Informationsmaterials mit dem Thema vertraut. Im Anschluss erarbeitet die Bürgergruppe eigene Perspektiven und Fragen; diese werden im Rahmen einer öffentlichen Konferenz mit verschiedenen, von den Bürgern und Bürgerinnen ausgewählten Experten diskutiert. Nach einer Klausursitzung treten die Laien mit ihren Schlussfolgerungen an die Öffentlichkeit; die Veranstalter leiten im Rahmen einer Pressekonferenz ihre Stellungnahme an die Öffentlichkeit (Medien) und die zuständigen Politikerinnen und Politiker weiter (für detaillierten Zeitplan und Checkliste vgl. Steyaert et al., S. 72 ff.).

Wichtige Aspekte der Umsetzung

Es gibt einige Aspekte, die man bei der Durchführung einer BK unbedingt beachten sollte:

  • Klare Zielvorstellung
    Bei der Bürgerkonferenz handelt es sich um eine Form experimenteller Beteiligung, nicht um eine Form institutionalisierter Partizipation. Ziel und Funktion dieser Beteiligungsform sind nicht festgelegt und können sehr unterschiedlich sein. Sie müssen in jedem Einzelfall zu Beginn klar definiert und kommuniziert werden.
  • Kontroverses Thema
    Nicht jedes Thema eignet sich für eine Bürgerkonferenz; die notwendige politische und mediale Resonanz ist nur in Bezug auf entscheidungsrelevante und politiknahe Themen zu erwarten. Deswegen gilt es, ein (zumindest potenziell) kontroverses Thema zu wählen. Echtes Sachinteresse auf Seiten der Beteiligten wie der Öffentlichkeit muss vorausgesetzt werden können.
  • Laienpanel
    Die Zusammenstellung eines weltanschaulich diversen Laienpanels is t eine Kernaufgabe für die Projektleiter/innen. Das Laienpanel kann und muss nicht repräsentativ für die Gesamtbevölkerung sein, sollte aber den real existierenden Wertepluralismus in der Gesellschaft so weit möglich abbilden und daher unterschiedliche Bildungs-, Berufs- und Altersgruppen repräsentieren sowie Geschlechterparität aufweisen.
  • Moderation
    Die Moderation sollte zurückhaltend agieren und im Wesentlichen nur den Selbst­organisationsprozess der Bürger/innen unterstützen. Die Moderation sollte auf keinen Fall als »Realitätsprinzip« regieren, d.h. die Diskutanten zur Sachlichkeit mahnen, inhaltliche Priorisierungen vornehmen oder Positionen gewichten.
  • Kein Konsenszwang
    Im Gegensatz zu den Anfangstagen der Methode sollte heute Konsens nicht automatisch Ziel einer Bürgerkonferenz sein, die Moderation daher die Artikulation von Widerspruch und Dissens innerhalb des Laienpanels unterstützen. Deswegen sollte sich die Moderation auch nicht als Konflikt-Mediation verstehen.
  • Ausgewogene Expertise
    Die Auseinandersetzungen der Bürger/innen mit den Expertenmeinungen ist ein zentraler Teil der Bürgerkonferenz. Es gibt praktisch kein Thema, zu dem es nicht voneinander abweichende Expertenpositionen gibt. Daher sollten für alle Themenbereiche der Bürgerkonferenz konkurrierende Argumente und »Denkschulen« vertreten sein.
  • Offenlegen normativer Standpunkte
    Die Panelmitglieder ebenso wie die Experten sollten frühzeitig ihre Wertstandpunkte offenlegen. Die Erfahrung zeigt, dass sich die Teilnehmer/innen – in Orientierung an den wissenschaftlichen Expertinnen und Experten – oftmals einem Versachlichungszwang unterwerfen, der dazu führt, dass normative und daher kontroverse Aspekte nicht ausdiskutiert werden.

Organisatorischer Rahmen

Im Folgenden sind einige Aspekte des organisatorischen Rahmens herausgegriffen, die aus unserer Erfahrung als Evaluatoren von Bürgerkonferenzen maßgeblich sind.

  • Projektteam: Die Veranstalter einer Bürgerkonferenz sollten aus Gründen der Glaubwürdigkeit des Verfahrens möglichst unabhängig sein.
  • Ein Projektbeirat (»Aufsichtsrat«) mit Mitgliedern aus Politik, Wissenschaft, Wirtschaft und NGOs sollte frühzeitig eingebunden werden, motiviert sein (Entlohnung) und reale Verantwortung tragen. Aufgaben können sein: die Supervision des Prozesses, die Auswahl der Laien und mitwirkenden Experten, die Diskussion der Inhalte mit den Projektleiter/innen und die Kontrolle der Informationsunterlagen auf Relevanz und Ausgewogenheit.
  • Eine Unterstützer-Plattform schafft die Verbindung zur Politik und sollte als breites Netzwerk aus Institutionen und Akteuren aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Medien konzipiert werden.
  • Medienarbeit: Es ist besonders wichtig, die Medien bereits im Vorfeld einzubeziehen. Eigene Projektmitarbeiter/innen sollten für die Medienarbeit abgestellt werden.
  • Zeitaspekt: Eine Bürgerkonferenz ist ein zeitintensives Unterfangen. Für die Vorbereitung und Durchführung eines solchen Projekts ist zumindest ein Jahr zu veranschlagen. Es ist darauf zu achten, dass die Teilnehmer/innen zügig arbeiten, aber nicht zu stark unter Zeitdruck geraten, insbesondere bei der Abfassung des Bürgervotums.
  • Ressourcen: Eine Bürgerkonferenz ist ein aufwendiges und teures Verfahren. Neben den unmittelbaren Verfahrenskosten (Tagungsort, Moderation, Informationsaufbereitung, Entschädigung für die Teilnehmer/innen) müssen ausreichend Ressourcen für die Einladung der Experten vorgesehen werden. Gerade bei Bürgerkonferenzen in Österreich ist (ausreichend diverse) Expertise oftmals nicht verfügbar und muss aus anderen Ländern importiert werden. Ein weiterer oft vernachlässigter Punkt ist die Evaluierung, die nur an erfahrene TA-Expert/innen vergeben werden sollte.

Anwendungsfelder

Das Verfahren der Bürgerkonferenz empfiehlt sich für (potenziell) kontroverse und regulierungsrelevante Fragestellungen. Schließlich geht es im Kern darum, den Expertenmeinungen eine fundierte Laienexpertise entgegenzusetzen. Obwohl auch lokale Bürgerkonferenzen gute Erfolge aufwiesen, beziehen sich Bürgerkonferenzen darum meist auf gesellschaftsweit und nicht nur lokal relevante Themen. Dies illustriert auch die Geschichte: Erstmals 1987 eingesetzt, wurden Bürgerkonferenzen in der Folge für Regulierungsfragen im Bereich Biotechnologie, Straßenverkehr, Informationstechnologie und integrierter Landwirtschaft angewendet (Andersen & Jæger 1999). Diese Dominanz von Technik- und Umweltthemen verstärkte sich in den letzten Jahren noch. Hinzu kamen biomedizinische Themen (Stammzellforschung, Gendiagnostik), Klimawandel und Biodiversität, Energiefragen, Nanotechnologie und – immer noch aktuell – grüne Gentechnik.

Karriere des Verfahrens

Das ursprünglich dänische Modell der Bürgerkonferenz wurde vielfach kopiert, modifiziert und in die ganze Welt exportiert. In vielen Ländern Europas, aber auch in den USA, in Japan, Indien oder Südkorea wurden solche Partizipationsexperimente durchgeführt. Eine erste Bürgerkonferenz auf europäischer Ebene fand 2006 statt. Diese bestand aus einer Reihe nationaler und europäischer Treffen, bei denen jeweils 14 Bürgerinnen und Bürger aus 9 EU-Ländern soziale und ethische Implikationen der modernen Neurowissenschaften debattierten (Bossaguet 2009). Im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament gab es 2009 eine Reihe von Bürgerkonferenzen in mehreren EU-Ländern, die sich verschiedenen EU-relevanten Themen widmeten. Im Herbst 2009 wurde sogar ein globales Partizipationsverfahren durchgeführt: Im Vorfeld des UN-Gipfels zum Klimawandel, der im Dezember 2009 in Kopenhagen stattfand, diskutierten in weltweit 44 Bürgerkonferenzen insgesamt rund 4400 Laien aus 38 Ländern zu Klimawandel und Klimapolitik. Die Ergebnisse wurden mittels eigener Veranstaltungen im Rahmen der Weltklimakonferenz in die Debatte eingespeist (www.wwviews.org). Im Herbst 2012 gab es eine Folgeveranstaltung zum Thema Biodiversität, ebenfalls vom Dänischen Technologierat organisiert.

In Österreich wurde 1997 ein Versuch unternommen, das Modell der Bürgerkonferenz einzuführen (zum Thema bodennahes Ozon). Dabei handelte es sich jedoch – mit Blick auf Finanzierung und die Zusammensetzung des Laienpanels – um ein eng begrenztes Projekt (König 1997). Die erste Bürgerkonferenz auf nationaler Ebene fand 2003 unter dem Titel »Genetische Daten: woher, wohin, wozu?« in Wien statt. Diese Bürgerkonferenz wurde von einer PR-Agentur als Teil einer Public-Awareness-Kampagne des Rats für Forschung und Technologieentwicklung zum Thema Innovation geplant und durchgeführt (Seifert 2006). In der Folge fanden weitere Bürgerkonferenzen statt, u.a. zum Thema Energieversorgung (im Jahr 2009) oder zur Elektromobilität (2010 in Tirol).

Stärken und Grenzen der Methode

Die wichtigste Stärken der Bürgerkoferenz sind:

  • Unabhängige Meinungsbildung: Die am häufigsten genannte Stärke der Methode liegt in der angestrebten Kombination von Sachinformation und Unabhängigkeit oder Gemeinwohlorientierung derjenigen, die einen Sachverhalt beurteilen, nämlich gut informierter Laien. Das bedingt einerseits eine informierte Meinungsbildung (im Gegensatz zu Fokusgruppen, bei denen sich die Teilnehmer/innen vorher kaum mit dem Thema auseinander gesetzt haben), andererseits kommen Gruppen- oder Partialinteressen, wie sie Expert/innen oft nachgesagt werden, (zumindest theoretisch) nicht zum Tragen.
  • Beitrag zur öffentlichen Debatte: Ein weiterer Vorteil liegt im prinzipiell transparenten, nachvollziehbaren und dabei medienwirksamen Verfahren. Auf der öffentlichen Konferenz im Zuge des Verfahrens kommt es nicht selten zu einem »Kreuzverhör« der Experten, wobei deren Expertise intensiv auf die Probe gestellt und kontrovers diskutiert wird. Die Bürgerkonferenz kann so Impulse für eine breitere öffentliche Debatte liefern, ohne einem bestimmten Standpunkt von vorne herein Priorität einzuräumen.
  • Rationalitätsgewinne: Diese ergeben sich (zumindest theoretisch) dadurch, dass den Bürgerinnen und Bürgern im betreffenden Sachverhalt eine Stimme gegeben und damit ein Gegengewicht gegen den bereits erwähnten Experten-Lobbyismus aufgebaut wird. Das kann auch dazu führen, dass wichtige neue oder bisher vernachlässigte Aspekte in die Debatte eingebracht werden.

Grenzen der Methode

Zu den Grenzen der Methode gibt es nur wenige systematische Analysen, die unter anderem auf folgende Probleme hinweisen (z.B. Bogner 2010, Bora 2004, Görsdorf 2012):

  • Exklusion: Im Laufe des Verfahrens etablieren sich oft unausgesprochene Diskussionsregeln, die gewisse Ansprüche an die Teilnehmer/innen stellen. Dies kann zum Ausschluss oder zur Marginalisierung von Teilnehmenden führen, die mit diesen Regeln nicht konform gehen wollen oder können.
  • Mainstreaming: Der Deliberationsprozess resultiert zuweilen in einem Mainstrea­ming des Bürgerdiskurses. Das heißt, die Teilnehmer/innen werden im Laufe ihrer Auseinandersetzung mit dem jeweiligen Thema immer mehr in den Expertendiskurs hineingezogen, so dass das Bürgervotum am Ende einer konventionellen Experten-Stellungnahme recht ähnlich wird.
  • Unklare Funktion: Die Funktion des Laienvotums im politischen Entscheidungsprozess ist unklar, das Votum hat im besten Fall Appellcharakter. Daraus ergeben sich eine Reihe von Problemen:

    • 1. Teilnehmer/innen gehen meist davon aus, dass die Politik ihr Votum ernst nimmt. Eine unklare Funktion kann ihre Motivation schwächen.
    • 2. Veranstalter/innen und Sponsoren sehen das Verfahren oft als reine PR-Maßnahme, um ein Thema in der Öffentlichkeit bekannt zu machen oder Akzeptanz zu generieren. Das eigentliche Ergebnis ist vielfach uninteressant.
    • 3. Bürgerkonferenzen verdanken sich meist nicht einem genuinen Partizipationsbedürfnis von Bürger/innen, sondern der Experimentierfreude von Partizipationsprofis. Die Bürgerkonferenz wird zu einem Projekt, das mangels realer Kontroversen im luftleeren Raum stattfindet (Bogner 2010). Projektverantwortliche sind daher versucht nachzuweisen, dass Beteiligungsexperimente in der Realität funktionieren.

Symbol: »Tipp« (eine stilisierte Glühbirne)

Es besteht die Gefahr, dass Partizipation zum Selbstzweck wird.

Literatur und Links

  • Andersen, Ida-Elisabeth/Jæger, Birgit (1999): »Danish participatory models. Scenario workshops and consensus conferences: towards more democratic decision-making.« Science and Public Policy 26(5), S. 31–40.
  • Bogner, Alexander (2010): »Partizipation als Laborexperiment. Paradoxien der Laiendeliberation in Technikfragen.« Zeitschrift für Soziologie 39(2), S. 87–105.
  • Bora, Alfons (2004): »Was leisten Konsensuskonferenzen? Partizipative Technikbewertung aus der Sicht der Wissenschaftssoziologie.« In: Tannert, Christof/ Wiedemann, Peter (Hrsg.): Stammzellen im Diskurs. Ein Lese- und Arbeitsbuch zu einer Bürgerkonferenz. oekom, München, S. 75–82.
  • Boussaguet, Laurieu/Dehousse, Renaud (2009): »Too big to fly? A review of the first EU citizens‘ conferences.« Science and Public Policy 36(10), S. 77–89.
  • Bütschi, Danielle/Nentwich, Michael (2002): »The Role of Participatory Technology Assessment in the Policy-making Process.« In: Joss, Simon/Bellucci, Sergio (Hrsg.): London Participatory Technology Assessment – European Perspectives. University of Westminster Press, London, S. 235–56.
  • Görsdorf, Alexander (2012): Das offene Gespräch und seine Grenzen. Strukturprobleme von Verfahren partizipativer Technikbewertung am Beispiel der Verbraucherkonferenz Nanotechnologie. Nomos, Baden-Baden.
  • Joss, Simon (2000): Die Konsensuskonferenz in Theorie und Anwendung. Akademie für Technikfolgenabschätzung, Stuttgart.
  • Joss, Simon/Bellucci, Sergio (Hrsg.) (2002): Participatory Technology Assessment – European Perspectives. University of Westminster Press, London.
  • König, Ursula (1997): Ozon-Konsens-Konferenz – 1. Österreichische Konsens-Konferenz zum Thema »Bodennahes Ozon«. Wiener Umweltanwaltschaft, Wien.
  • Nentwich, Michael/Bogner, Alexander/Peissl, Walter/Sotoudeh, Mahshid/Torgersen, Helge (2006): Techpol 2.0: Awareness – Partizipation – Legitimität. Vorschläge zur partizipativen Gestaltung.
  • Seifert, Franz (2006): »Local steps in an international career: a Danish-style consensus conference in Austria.« Public Understanding of Science 15, S. 73–88.
  • Steyaert, Stef/Lisoir, Hervé/Nentwich, Michael (Hrsg.) (2006): Leitfaden partizipativer Verfahren. Ein Handbuch für die Praxis. Institut für Technikfolgen-Abschätzung, Wien.