Herausforderungen der Bürgerbeteiligung

Energie und Verkehr, Bildung und Klimaschutz, Demokratie und Rechtsstaat: immer mehr Bürgerinnen und Bürger fordern das Recht auf politische Mitgestaltung und Mitsprache bei Themen, die sie lokal oder global für wichtig und zukunftsweisend halten. Bürgerbeteiligung ist dabei der Oberbegriff für sämtliche Maßnahmen und Initiativen, die eine Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern an (politischen) Entscheidungsprozessen ermöglichen. Akteure in Beteiligungsprozessen können neben Bürgerinnen und Bürgern auch Kommunen, Länder, Bund wie auch wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure sein.

Die Gemeindeordnungen und Kommunalverfassungen der Bundesländer, das Planungs- und Baurecht sowie andere einschlägige Gesetze sehen im Einzelnen eine Vielzahl unterschiedlicher Beteiligungsmöglichkeiten vor. Jenseits der darin enthaltenen formalen Regelungen und vorgegebenen Fristen lassen diese im Hinblick auf ihre bürgernahe Umsetzung vielfach breite Gestaltungsspielräume, die entsprechend unterschiedlich gehandhabt werden.

Dennoch: Wer sich länger mit Fragen der Bürgerbeteiligung befasst, weiß, dass die dabei gängigen und auch weiterhin unverzichtbaren Instrumente wie Bürgerversammlungen, Bürgeranhörungen, Hearings und Beiräte oft Mängel haben, die mit zunehmender Gemeindegröße und Kompliziertheit des Gegenstandes wachsen. Einige davon seien hier zusammenfassend skizziert.

Dominanz organisierter Interessen

Nicht selten beschränkt sich Bürgerbeteiligung auf die Anhörung organisierter Interessen. Dabei dominieren organisations- und konfliktstarke Verbände gegenüber kleineren Gruppen.

Oberflächlichkeit

Das klassische Instrumentarium der Auslegung, Anhörung, Erörterungstermine verläuft oft oberflächlich. Nur die wenigsten Bürgerinnen und Bürger kennen ihre Mitwirkungsrechte und die Fristen; viele trauen sich auch nicht zu, ohne Hilfestellung mit einem vorgelegten Plan und mit der Fachsprache umzugehen. Entsprechend beteiligen sich nur Minderheiten daran. Eine Bürgerversammlung mit 100 Teilnehmenden müsste länger als acht Stunden dauern, wenn alle Teilnehmenden nur fünf Minuten zu Wort kommen wollten. Tatsächlich werden nur die Wenigsten, die Artikulationsstärkeren, etwas sagen.

Soziale Selektivität

Bürgerbeteiligung ist sozialstrukturell ungleich verteilt. Es dominieren Hochausgebildete, Mittelschichtangehörige höherer beruflicher Positionen, Männer in mittleren Jahrgängen, der öffentliche Dienst. Überrepräsentiert sind auch die Vertreter/innen von Parteien, Verbänden, Vereinen und Kirchen. Schwach vertreten sind hingegen ausländische Mitbürger/innen, Jugendliche, Frauen, ältere Arbeitnehmer/innen sowie untere Einkommensschichten und Personen mit großen zeitlichen Abkömmlichkeitsproblemen.

Zeitmangel als Teilnahmebarriere

Selbst wenn sie politisch interessiert sind, fehlt bestimmten Gruppen von Bürgerinnen und Bürgern ganz einfach die Zeit, um sich zu engagieren. Eine zeitlich extrem beanspruchte Gruppe sind allein erziehende Eltern von Kleinkindern. Aber auch Personen mit Wechselschichtarbeit oder dauerhaft von der Tagzeitgesellschaft abweichenden Arbeitszeiten gehören zu den zeitmäßig Benachteiligten.

Die Methoden und Verfahren der Bürgerbeteiligung sind keine Patentrezepte mit eingebauter Erfolgsgarantie. Es gibt jedoch eine Reihe von Grundanforderungen für ihr Gelingen. Welche Methode die jeweils sinnvollste ist, muss von Fall zu Fall am konkreten Projekt abgewogen werden. Im Idealfall ist die Auswahl der Methoden und Verfahren selbst schon Teil des angestrebten Verständigungsprozesses. Vielfach wird sich auch ein Methodenmix oder die Übernahme einzelner Elemente anbieten.

Gemeinsame Erfahrung aus ihrer Anwendung ist jedoch, dass die beteiligten Bürgerinnen und Bürger hochmotiviert und in der Lage sind, sich auch in komplizierte Fragestellungen einzuarbeiten und dazu qualifiziert Stellung zu nehmen. Derartige Bürgerbeteiligung ist nicht nur demokratisch wünschenswert, sondern vergrößert die Informations- und Datenbasis von Entscheidungen und kann nicht selten fachspezifisch verengte Sichtweisen professioneller Planer um wichtige lebensnahe Perspektiven ergänzen.

Bürgerbeteiligung als kommunikativer Prozess

Um die Qualität von Bürgerbeteiligung zu verbessern, ist es sinnvoll, Bürgerbeteiligung nicht als formalen Akt, sondern als kommunikativen Prozess zu verstehen. Die damit verbundenen Ansätze, Verfahren und Methoden sind zumeist themenspezifisch, projektorientiert und temporär angelegt und basieren wesentlich auf der intensiven Zusammenarbeit in kleinen, überschaubaren Gruppen. Je nach Akzentuierung zielen sie schwerpunktmäßig auf die Entwicklung von Kreativität und Kompetenz, den Ausgleich unterschiedlicher Interessen, die Ansprache bestimmter Zielgruppen oder auf eine möglichst repräsentative Vertretung der Bevölkerung.

Ergebnisoffenheit, Frühzeitigkeit, faire Einflusschancen

Beteiligungsverfahren müssen erstens ergebnisoffen angelegt sein, zweitens möglichst frühzeitig erfolgen, also zu einem Zeitpunkt, an dem noch reale Entscheidungsalternativen bestehen und drittens für alle potenziell berührten Interessen faire Einflusschancen anstreben. Dazu gehört – wenn nötig – eine im angemessenen Verhältnis zur Bedeutung des Planungsgegenstandes stehende Bereitstellung von Ressourcen, um Alternativplanungen durchführen oder in Auftrag geben zu können.

Transparenz und Klärung des Stellenwertes

Ebenso muss Konsens über die Regeln bestehen und klar sein, welcher Stellenwert ihnen zukommt. Werden mehrere Verfahren parallel oder sukzessiv eingesetzt, muss transparent sein, wie sie aufeinander bezogen sind. Sie müssen einen klaren Adressaten haben und es muss sichergestellt sein, dass ihre Ergebnisse Beachtung finden und sorgfältig geprüft werden. Die Öffentlichkeit hat ein Recht zu erfahren, welche Argumente Entscheidungen zu Grunde lagen.

Temporärer Charakter

Im Unterschied zu ständigen Beiräten sind die projektorientierten Beteiligungsmethoden nicht auf Dauer angelegt, sondern befristet. Sie arbeiten ziel- und ergebnisorientiert an Aufgabenstellungen und sind keine Nebenparlamente. Nach ihrer Bearbeitung lösen sie sich auf. Der temporäre Charakter ist zugleich eine präventive Maßnahme gegen neue »Kungelkreise« und »Funktionärsdemokratie«. Das schließt nicht aus, dass die beteiligten Bürgerinnen und Bürger sich nachhaltig um die Umsetzung der Ergebnisse kümmern und sich aktiv dabei engagieren.

Vermeidung sozialer Schieflagen

Bürgerbeteiligung muss sich daran messen lassen, ob es ihr gelingt, einerseits den gewachsenen Partizipationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürgern gerecht zu werden und andererseits bestehende soziale Schieflagen im Partizipationsverhalten auszugleichen. Gegebenenfalls benötigt sie der Ergänzung durch Verfahren, die gezielt bisher unzureichend artikulierte Interessen aktivieren oder eine möglichst repräsentative Beteiligung der Bevölkerung anstreben.

Konsultativ, nicht dezisiv

Bürgerbeteiligung ist häufig konsultativ und nicht dezisiv (entscheidend) angelegt. Sie entlastet nicht von der Notwendigkeit, sich um demokratische Mehrheiten zu bemühen, sei es auf repräsentativ-parlamentarischer Ebene oder durch direktdemokratische Entscheidungsverfahren. 

»Kopfstand«: 10 sichere Tipps, um Mitwirkung zu verhindern

Die Kopfstand-Methode basiert auf der Frage: Was muss ich tun, damit sich ein gewünschtes Ziel – in dem Fall: mehr Bürgerbeteiligung – durch mein Verhalten in sein Gegenteil verkehrt?

In der nachfolgenden Tabelle sind zehn Faktoren aufgelistet, die dazu beitragen können, Bürgerbeteiligung und Mitwirkung zu verhindern.

1. Von Mitwirkung reden, aber alles selber entscheiden.

2. Zum Engagement auffordern, aber keine Angebote zur Verfügung stellen.

3. Dauerhaftes Engagement zur Bedingung machen und befristete Mitarbeit ausschließen.

4. Den Eindruck erwecken, dass Engagement eine lästige Pflicht ist und keinen Spaß machen darf.

5. Reden und nicht zuhören.

6. Jede Form unnötiger Anerkennung vermeiden.

7. Menschen nicht ansprechen, sondern darauf warten, dass sie von selbst kommen.

8. Nicht über die Ergebnisse von Beteiligungsprozessen und ihre Umsetzung informieren.

9. Immer für eine Tagesordnung mit mindestens 15 Punkten sorgen und bloß keine Freiräume lassen.

10. Endlose Diskussionen führen nach dem Motto »Alles ist schon gesagt, aber noch nicht von allen«.